預算協議如何限制了美國的選擇 - 彭博社

蘇聯解體，帶走了美國外交和軍事戰略40年的理由。華盛頓如何回應？以它唯一知道的方式——在預算過程中爭吵。

布什總統並沒有用他對後蘇聯世界的願景激勵國家。民主黨人，包括眾議院多數黨領袖理查德·A·蓋普哈特（D-Mo.）和眾議院武裝服務委員會主席萊斯·阿斯平（D-Wis.），也沒有提供新世界秩序的藍圖。相反，布什和國會領導人立即開始爭論1990年的預算規則是否應該被修改，以便將資金從五角大樓轉移到對外援助。

不幸的是，3000億美元的赤字和由此產生的新預算規則束縛了美國的政策。去年的財政協議可能會或可能不會降低赤字，但它保證無論世界發生什麼，去年11月達成的優先事項將在1993財年保持不變。

嚴格的規則。這並不是一項良好意圖法律的意外後果。該協議實際上正如計劃的那樣運作。“預算協議的目的是使任何新事物都變得不可能，”普華永道預算分析師斯坦利·E·科倫德説。“在過去的12個月裏，我們見證了一些歷史上最戲劇性的變化，但我們沒有能力改變優先事項。”

國會和總統同意將可自由支配的支出分為三類：軍事、外交政策和國內（圖表）。每一類的總支出金額在1992年選舉之前都是固定的。例如，在1990年11月，當時蘇聯總統米哈伊爾·戈爾巴喬夫屈服於右翼壓力以打壓波羅的海國家時，達成協議在1993財年將花費198億美元用於對外援助，並將2950億美元用於五角大樓。

國會可能會在一個類別內對某個單獨項目的支出增加，但只能在嚴格限制的規則下進行。它可以向蘇聯共和國提供援助——但只能通過削減對以色列或波蘭的支出來實現。或者，總統可以通過宣佈緊急狀態來清除障礙，將額外費用排除在支出上限之外。今年，布什就是這樣做的，以便向庫爾德難民提供援助。但他也利用同樣的權力阻止了對失業工人的額外失業救濟金——僅僅是拒絕宣佈預算緊急狀態。阿斯平和蓋普哈特希望將一小部分軍事支出轉移用於向蘇聯提供人道主義援助。這將需要放寬預算規則。但白宮堅決反對任何對支出上限的改變。

競選工具。所有這一切正如預算主任理查德·G·達曼所希望的那樣，當他構思出支出上限時。這一方案給了布什相當於逐項否決權的權力。不巧的是，這也給了達曼在政府內部巨大的新權力。在過去，預算主任對國內項目有着巨大的影響力。現在，支出上限使預算大師達曼在對外援助和軍事支出方面獲得了新的影響力。

這一安排還給了布什一個強大的競選工具。共和黨戰略家們知道，總統的致命弱點是缺乏國內議程。他們也很清楚，民主黨人無法就替代方案達成共識。但財政癱瘓給了布什額外的保障。因為即使民主黨人能夠就國內替代方案達成一致，預算緊縮使國會幾乎不可能在1992年選舉之前以任何戲劇性的方式改變其支出優先級。1990年的預算協議是民主黨人在過去十年中為自己構建的財政框架。

重大機會。問題是，財政癱瘓也在懲罰這個國家。前國會預算辦公室主任魯道夫·G·佩納多年來一直認為，赤字通過削減國家儲蓄和生產性投資機會來造成經濟問題。但佩納現在擔心，成本更大的不是經濟問題，而是政治問題：“政治癱瘓，無法在常識基礎上做出決策，實際上可能比失去儲蓄成本更高。”

蘇聯帝國的崩潰為美國人提供了一個重新評估國家目標的絕佳機會。是否應該將不再需要用於防禦崩潰敵人的資金用於教育或環境？是否應該減税？仍然有必要保護歐洲免受蘇聯的威脅嗎？而不是應對這些基本問題，布什和國會卻在爭論1990年《綜合預算調解法》第十三條和1974年《國會預算法》第302(a)條的規則。