機場的恐懼與厭惡 - 彭博社

作者 克里斯·帕爾梅里 和 基思·愛潑斯坦

封面故事播客

當瑪麗昂·C·布萊基在2002年接管聯邦航空管理局時，她決心修復一個受到恐怖主義、過時技術和航空業不斷動盪的財務狀況影響的航空旅行系統。五年後，隨着她準備在9月13日辭職，顯然她失敗了。幾乎所有與飛行相關的事情都比她到任時更糟糕。風險、乘客的煩惱以及因生產力損失而產生的成本都在增加。幾乎每個人都有關於錯過連接航班、行李丟失和在停機坪上浪費時間的恐怖故事。今年截至6月，超過909,000個航班延誤，是2002年水平的兩倍。

如果你認為“地獄般的夏天”已經結束，那就係好安全帶。FAA預測到2015年，每年將有10億名乘客飛上天空，比目前水平增加36%。FAA官員表示，今年的勞動節高峯可能在八年內變成每天的飛行災難，給美國經濟造成每年220億美元的損失。

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不久前，FAA的負責人是最後一個你會期待公開表達對潛在災難的懷疑的人。今天，布萊基毫不掩飾飛行風險的上升。今年到目前為止，已經發生了339起飛機彼此或與地面物體過於接近的事件，比去年同期的297起有所增加。8月16日，一架在洛杉磯國際機場跑道上的客機與另一架航班僅相距37英尺——僅在LAX就發生了今年第八起此類事件。“雖然這是最安全的交通方式，”布萊基説，“但在你心底，你仍然知道，當你在30,000英尺的高空飛行時，沒有安全網，你依賴的是一個處於崩潰邊緣的系統。”

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那麼，為什麼我們可以把人送上月球，卻不能讓他從亞特蘭大飛往北卡羅來納州的夏洛特，而不至少延誤兩個小時呢？雖然布萊基對航空旅行的糟糕狀態負有一定責任，但她繼承了許多未能在該機構的待辦事項清單上取得太大進展的FAA首席的長長隊伍。這並不是缺乏資金。去年，FAA並沒有花完分配給它的所有資金。也不是缺乏專業知識。現有技術完全可以滿足飛行人數激增所帶來的需求。至於安全問題，也不是原因。相反，這是一個根本性的組織失敗：沒有人負責。系統中的各個參與者，包括大型航空公司、小型飛機所有者、工會、政治家、飛機制造商以及擁有公司飛機的高管們，陷入了永久的戰爭中，爭相保護自己的利益。而FAA作為一個弱小的機構，需要國會批准其籌集和支出資金的方式，似乎無法打破這種僵局。“目前結構下的FAA是無法高效運作的，”1977年至1981年間該機構的管理員蘭霍恩·M·邦德説。

當沒有人負責時，就沒有人可以被追究責任。小型飛機運營商指責大型航空公司在主要機場安排太多航班。大型航空公司則表示小型運營商沒有支付維護空中交通控制系統所需的費用。控制人員抱怨人手不足和薪水過低，並且他們的設施需要修理。FAA表示需要新的收入來源來投資新技術。國會則表示FAA需要更好地管理現有資金。而乘客則指責所有人，但不願意在機票上多花一分錢。

當布萊基與利益集團會面時——比如航空公司飛行員的遊説團體，或者一家飛機制造商——他們會送給她一個金屬飛機別針。不是那種便宜的、友好的空姐曾經遞給孩子們的，而是一件看起來更高檔的珠寶。為了避免冒犯任何人，顯得偏袒某一方，她一次佩戴多個別針。上週她在華盛頓走訪時，布萊基的外套翻領上彆着不少於三個客機和一架無人機。每個別針恰好朝着不同的方向飛行。“這是一個保持模式，”她説，半開玩笑地説道。在幾周後，她將成為航空工業協會的新任首席，屆時她會發放自己的別針，這又是一個在FAA決策中有利益關係的大型遊説團體。

要了解這些團體如何使FAA癱瘓，可以考慮一些廣泛的改革提案的命運，這些提案將有助於解決擁堵問題。飛行如此糟糕的一個主要原因是航空公司在理想時間安排的航班數量超過了機場的處理能力——就像他們向比飛機能容納的乘客更多的人出售座位一樣。在紐約的約翰·F·肯尼迪國際機場，典型的八月星期二早晨，機場在早上8點到9點之間的出發能力大約為44個航班。但航空公司安排了57個航班，即使在完美的條件下也保證會延誤。

航空公司非常清楚，他們對旅客的承諾往往是無法兑現的，但他們還是這樣做，因為他們喜歡滿足乘客的需求。而且每個人都更喜歡在早晨或傍晚早些時候飛行，這樣他們可以在飛行當天完成一天的工作或娛樂。“我們不會在凌晨一點安排航班，因為人們不想在那個時間旅行，”UAL公司首席運營官彼得·麥克唐納説（UAUA ）。（UAUA ）

但是，給客户提供不切實際的高數量航班選擇的後果是，像紐約的拉瓜迪亞機場、芝加哥的奧黑爾國際機場或達拉斯-沃斯堡國際機場這樣的關鍵機場的天氣延誤可能會對整個系統產生連鎖反應。“你無法將這些飛機物理地送出去，”JFK的控制員巴雷特·伯恩斯説，他表示在8月22日晚上，機場的滑行道排隊長達4.5英里。“這會延遲到下一個小時，情況會越來越糟，直到你有一個功能失調的停車場。”

這種擁堵的一個受害者是美國醫院聯合會的通訊副總裁理查德·P·庫爾什。他在8月初從拉瓜迪亞機場返回華盛頓的晚上8點航班在停機坪上等待了近四個小時才起飛。“我下次去紐約會選擇乘坐美鐵，”庫爾什説，他曾是兩座城市之間空中穿梭航班的常客。

在短期內，解決擁堵問題的最有效方法是國會授權拍賣進入超負荷機場的飛行權——這一舉措將允許FAA限制起飛數量。這些權利可以每隔幾年到期，向競爭者開放市場，而籌集的資金可以用於機場改善。出價較低的航空公司可以在較小、較不擁擠的機場或非高峯時段安排更多航班。“如果我們拍賣10個最糟糕機場的空間，這將大大有助於解決全國性的問題，”喬治·多諾霍説，他曾是FAA官員，現在在喬治梅森大學教授工程學。

但是航空業在經歷了幾年的鉅額虧損、裁員、破產和重組後，剛剛恢復生機，反對這一想法。拍賣將增加航空公司的成本，而這些航空公司通過節省客户服務費用，努力恢復償付能力。現在被認為不太可能的是，國會在1978年解除對航空業的聯邦官僚機構對航線和定價的管轄後，今年會考慮拍賣提案。“如果你無法處理調度，”前交通部監察長肯·米德觀察道，“你就沒有人們想象的那麼多權力。”

長期緩解擁堵的最佳方法——並提高安全性——是重建國家的空中交通控制基礎設施。幾乎所有人都同意，今天的系統更適合在史密森學會而不是運行世界上最大和最繁忙的空中交通網絡。實際上，該系統基於數十年前的技術，依賴於雷達信標和喧鬧的飛行控制員。飛行員飛行由FAA確定的航線，這些航線主要基於早期航空時代建立的篝火和電信標的位置，以更好地引導20世紀20年代的航空郵件飛行員在全國各地穿梭，憑藉視覺導航。

數字化？整個網絡運行在一種名為Jovial的軟件上，這種軟件太舊了，國內只有六名程序員知道如何編寫它。儘管聽起來不可思議，但配備NavStar的家庭小型貨車的定位指導比某些飛機更為先進。

美國聯邦航空局自1980年代以來一直試圖轉向基於衞星的系統，以及更好的計算機和自動化通信網絡。但這個理性且並不特別有爭議的目標卻難以實現，因為該機構必須取悦眾多利益相關者。問問查爾斯·利德（Charles Leader），一位前麥肯錫公司顧問和航空工業高管，他負責聯合規劃與發展辦公室，這是一個由七個政府辦公室組成的聯盟，負責設計聯邦航空局所稱的下一代航空運輸系統（NextGen）。新系統將允許飛機在惡劣天氣中飛行更直的航線，更緊密地飛行，從而釋放空中空間並減少空中交通管制員的工作量。預計成本將超過440億美元——一半由政府支付設施費用，另一半由飛機所有者支付飛機上的設備費用。問題是：目前的完成日期預計為2025年。因此，利德談論的不是年份，而是“時代”。相關方包括聯邦航空局、美國國家航空航天局、交通部、國防部、國土安全部和商務部，以及白宮。“這非常具有挑戰性，”利德説。“並不是因為有人反對它。只是有太多的機構。”

這些機構在許多關鍵細節上爭鬥不休。例如，新系統將需要一個共同的天氣信息來源。聯邦航空局當然對國家天氣感興趣。美國空軍有類似的興趣，但考慮的是全球範圍。美國海軍則對海洋天氣感興趣。國家氣象局必須考慮所有交通方式和地面上的人。聯邦航空局希望分享系統生成的信息，但對於軍方來説，這成為了一種戰略優勢，因此武裝部隊不希望某些數據公開。“我們不是在談論登月計劃和突破性的科學，”利德説。但“不同的用户想要不同的功能，”

FAA可以指出一些初步的進展。到八月底，預計將宣佈一項價值10億美元的合同，以建設這一新空中交通系統的第一階段，即一系列地面設施。然而，在FAA能夠就係統的其他部分達成共識之前，航空公司在每架飛機上投資高達60萬美元的意願基本上處於觀望狀態。理解他們對新技術支付費用的猶豫並不困難。在2002年至2005年間損失超過430億美元后，美國航空業直到去年才實現盈利，賺取了30億美元。

事實上，為NextGen支付費用已經證明是如此具有爭議性和難以管理，以至於它可能成為國會在九月復會時最熱門的話題之一。FAA的資金大部分來自於對航空票價的7.5%税收。當911事件後航空客運量下降時，機票價格下跌，系統的收入也隨之減少。航空業的週期性波動常常衝擊機構的財務狀況，而Blakey希望為她的長期願景提供一個穩定的收入來源，而不是讓機構面臨市場的重大波動。

FAA管理員仍然將她的解決方案——一種向每個航空運營商收取各種用户費用的公式——視為合理的提議。畢竟，一架小型飛機所需的控制員時間與一架大型噴氣機相當；用户的費用應與使用服務的個別成本相一致。而小型飛機佔系統運營成本的16%，但只支付3%，因此這似乎是公平的。她認為，如果沒有用户費用，機構根本無法承擔新的空中交通系統。“這不是一個免費的公用事業，”她説。

航空公司歡呼。畢竟，他們認為他們的97%負擔不公平。但是私人飛機所有者反抗了。飛機所有者和飛行員協會（AOPA）在報社和廣播電台進行宣傳，以鼓動對FAA計劃的反對。與此同時，國家商務航空協會招募了依賴小型飛機的廣泛參與者，從農村機場管理局和空中救護慈善機構到愛好者和玉米種植者。畢竟，普通公民可能更同情農民而不是企業飛行員。結果是成立了一個“美國航空聯盟”，很快就有足夠的資金用於自己的廣告。整個夏天，這些廣告在機場的CNN屏幕上出現，以便在乘客最焦慮的時候吸引他們。這些廣告指責大型航空公司“渴望另一個十億美元的補助”，並警告用户費用“將使通用航空停飛，並切斷農村美國的聯繫。”從堪薩斯到肯塔基，信件和電子郵件湧入國會山的辦公室。

國會聽到了這個信息。布萊基現在希望她至少給用户費用起個其他名字。“我真的低估了改變這個機構財務系統的難度，”她説。

解決這場爭鬥的時間不多了。根據法律，當前對乘客票的徵税方法必須每四年更新一次，將於9月30日到期。如果國會未能續期、同意用户費用或達成向FAA撥款的妥協方法，該機構將面臨資金短缺。一些國會議員表示，他們不願意給予布萊基她想要的用户費用，尤其是當他們不清楚FAA打算回報什麼時。“政府説我們需要實施下一代系統，但他們還沒有詳細説明，”眾議院航空小組委員會主席傑瑞·F·科斯特洛（D-Ill.）説。“他們甚至還沒有設計出來。FAA應該向我們明確展示我們將為我們的資金得到什麼。”

當然，批評錯誤比同意補救措施要容易。在回應去年12月困擾美國航空（AMR）和情人節週末困擾捷藍航空（JBLU）等重大服務故障時，國會討論了一項乘客權利法案，該法案將要求航空公司在乘客可能在地面滯留超過三個小時的情況下，讓乘客離開飛機。但航空公司對此表示反對，該提案不太可能有進展。

雖然國會代表喜歡通過抨擊航空旅行系統來贏得選民的支持，但他們有時會因為老式的地方利益政治而阻礙FAA的改革努力。抵制可能如此強烈，以至於布萊基——他得出結論認為FAA需要關閉全國500個空中交通設施中的三分之一以上——現在將像決定關閉哪些軍事基地的特別委員會視為克服地方政治和實現效率的唯一途徑。

類似的壓力使得建設新跑道的努力變得複雜，這是導致擁堵的另一個問題。在過去20年中，只有一個主要的美國機場，即丹佛國際機場，得以建成。現有機場確實在新跑道上有所增加，得益於FAA每年撥出的約30億美元的機場改善資金。但許多專家表示，這些跑道仍然不夠，建設的速度甚至無法跟上交通的加速增長。“一切都與跑道有關，”AOPA的主席菲爾·博耶説。“我們有足夠的天空。”建設新跑道通常涉及社區團體之間關於噪音和空氣質量問題的激烈爭論——這又是政府在面對相互對立壓力時癱瘓的另一個例子。

如果可以的話，布萊基説她會重新設計的不僅僅是跑道或空中交通控制。她還會重新設計FAA，賦予其借款的權力，評估航空公司在高峯時段的航班費用，並對航班時間表進行拍賣。她會設立一個獨立委員會來關閉不必要的設施。當然，所有這些在現實世界中都很難做到。

作為管理員的最後幾次出行之一，布萊基於8月22日飛往洛杉磯，恰好是在機場最近一次碰撞後的五天。布萊基在LAX航線附近的一所學校前擺姿勢，宣佈為該社區的隔音房屋提供新一輪聯邦資金，並遊説當地當局重新設計機場的跑道。但當地機場管理局並沒有同意長期爭論的跑道重新設計，而是屈服於社區活動人士的壓力，投票決定資助對現有跑道改造的研究——這是第六次。然而，朝着更高效和安全的空中交通系統邁出的一步似乎又一次被卡在了門口。

更正與説明 在“機場的恐懼與厭惡”（封面故事，9月10日）中，提到洛杉磯地面“最近的碰撞”的説法是不正確的。實際上是一次近乎碰撞。

與紐約的黛安·布雷迪和布賴恩·辛多，以及芝加哥的邁克爾·阿恩特合作