雲南律師上書國務院：昆明打擊黑車新規違法
本報記者 張文凌
10月1日，由昆明市政府出台的《昆明市打擊非法客運車輛經營行為規定》正式施行。然而，該《規定》一出台便引來一片質疑聲。多名法律界人士認為：“該規定存在嚴重的違法情形。”雲南德和政律師事務所律師楊名跨於日前向國務院和雲南省人民政府遞交了“就《昆明市打擊非法客運車輛經營行為規定》進行違法審查的建議書”。而另一名社會人士樊濤也表示：“將視情形發展履行一個公民的義務，向全國人大常務委員會提出《違法違憲審查建議書》。”
“黑車”“黑”在哪裏？
今年5月，昆明市城管局、交通局、市政公用局、市公安局等部門聯合掀起了一場整治非法營運的“風暴”。記者從昆明市公安局交警支隊獲悉，截至10月31日，該市共查獲非法客運車輛2227輛（其中大部分為小三輪摩托），吊銷機動車駕駛證及非法客運車輛的相關證照102本。昆明市城管局有關負責人表示：今年內一定要禁絕“黑車”。
也就是在這場整治非法營運的“風暴”中，昆明市官渡區發生了一樁奇特的“搶劫”案：一名“搶劫者”因“搶”走被執法部門扣押的自家微型車，被警方定性為“搶劫犯罪”。
“搶劫者”是一名“黑車”司機。今年6月8日下午，他在拉客時被運政部門工作人員查獲。由於不承認自己是“非法營運”，他拒絕在暫扣單上簽字，只是將微型車鎖了後便離開。隨後，執法人員將其車拖到一停車場存放。當晚8時許，“黑車”司機約上朋友到車場，將自己的車開回。第二天上午，這名“搶劫者”到派出所自首，主動承認開走車輛的行為。警方隧以涉嫌搶劫罪將其刑事拘留。
儘管有關部門認為：“相對於目前惡劣的執法環境，這樣的處罰有很強的震懾和示範作用。”但此案卻引發了人們的疑問：強行開回自己的車輛，是否算非法佔有他人財物？強行開車者應該受到行政處罰還是刑事處罰？
有法律界人士認為，搶劫罪是指以非法佔有為目的，當場使用暴力、脅迫或者其他方法，強行劫取他人財物的行為。而這位“搶劫者”在此案中並不存在非法佔有他人財物的情況。財物的所有權由對該財物的使用權、佔有權、收益權、處分權等4項權益同時構成，就算運政部門通過合法暫扣取得了“佔有權”，它也沒有“使用權、收益權、處分權”，因此很難説運政部門對這輛車擁有法律上的“所有權”。搶劫的對象如果不是“他者”，而是自己，警方的定性顯然牽強。
“黑車的‘黑’，應該是指沒有辦理營運手續而擅自上路營運的‘黑車’，並非指該車是事主偷來、搶來而非法佔有的。”西南林學院法學副教授、雲南凌雲律師事務所執行主任李春光説：“《物權法》的出台彰顯了我國在保護公民私有財產方面的決心和態度，相關機關在處置公民財產時如做不到公平、公正，不僅達不到執法和規範經營市場的目的，還有可能使執法行為變得被動。”
“法律的核心價值不是‘威懾’，而是公平正義和無差別地保護一切自然人和法人的合法財產，在《物權法》已經施行的今天尤其如此。”市民陳先生説。
“違法客運即予沒收”與上位法相牴觸
就在人們對“黑車”的命運表示出關注時，8月5日，昆明市人民政府第92次常務會議討論通過了《昆明市打擊非法客運車輛經營行為規定》，並於9月12日予以公佈。該規定一經公佈，立即在社會上引起了較大爭議，爭議焦點直指規定中提出的“違法客運即予沒收”。
《規定》第3條稱：“凡在本市未取得客運經營許可證從事客運經營行為，或者偽造客運經營許可證從事客運經營行為，或者超過客運經營許可範圍從事客運經營行為的，一律屬於非法客運經營行為；對非法客運的行為人，由公安交通管理部門吊銷機動車駕駛證及非法客運車輛的相關證照；對非法營運的客運車輛，由客運管理部門或者相關行政管理部門予以沒收。”
有法律界人士認為，這一規定“超越了法定立法權限，與上位法相牴觸”。
楊名跨在遞交給國務院和雲南省政府的《違法審查建議書》中指出，根據《道路交通安全法》規定，只有一年內飲酒或醉酒駕車被處罰兩次以上、構成交通肇事罪或者交通肇事後逃逸等4種情形，才能對行為人實施吊銷駕駛證的行政處罰，其他行為均不在吊銷處罰之列。
“對違法客運的人，吊銷其相關證照，違反了《行政處罰法》規定的地方政府只可以設定警告和一定數量罰款的條款，屬於超越職權的立法行為。”他説。
此外，對於“違法客運即予沒收”的規定，楊名跨指出，根據《行政處罰法》，只有對於“違法所得和非法財物”，才可以依法予以沒收。即使根據《無照經營查處取締辦法》的規定，要“無照經營行為存在重大安全隱患的，才可以依法予以沒收”。而昆明打擊違法客運的《規定》卻是“違法客運即沒收”，而不問是否存在安全隱患，這不僅與上位法相牴觸，更與《憲法》強調的對公民私有財產予以保護的精神，尤其是《物權法》“保護權利人的物權”的基本立法原則相悖離。
對此，李春光律師也認為：“該規定有明顯的立法依據瑕疵，法理支持不足。”
他指出，在1998年出台的《雲南省道路運輸管理條例》尚未失效的情況下，《無照經營查處取締辦法》不應成為昆明地方立法的上位法依據。
“究竟何為非法財物？是不是運用該財物從事違法行為，該財物就成為了非法財物？我認為判定某種財物由合法變為非法，只有國家的基本法律才有權設定。所以，根據《物權法》的相關理論，把‘黑車’當成非法財產一律沒收的做法是值得質疑的。”他説。
“規範管理並無不妥，但規定的處罰措施明顯失當。”楊名跨説：“就一個成熟的國家而言，個體的違法不足懼，可怕的是公權力的專橫和濫用。”