周東飛：俄羅斯反腐敗立法的啓示

作者：周東飛

12月25日，俄羅斯總統梅德韋傑夫批准了國家杜馬(議會下院)和聯邦委員會(議會上院)日前相繼通過的《反腐敗法》草案，並正式簽署了這一聯邦法律。

這一事件或許可以看作俄羅斯從行動反腐向制度反腐轉身的一個標誌。普京離任前的一項民意調查顯示，32%的俄民眾認為其總統任期的不足，是未能有效打擊腐敗。專家認為，俄羅斯反腐風暴無法阻止腐敗蔓延的最重要原因是立法的缺失。或許正是基於對這一判斷的認同，梅德韋傑夫接任總統後不久就下令制定了國家反腐計劃，計劃的首要任務確定為完善反腐敗立法工作，彌補現行法律漏洞。

俄羅斯《反腐敗法》的出台，同樣以鏡鑑的方式指出了中國立法領域的一個空白。早在2002年兩會期間，就有人大代表提出中國應儘早研究制定《反腐敗法》，此後歷年兩會此類呼聲不斷。2005年中共中央發佈《實施綱要》，提出在5年內建成懲治和預防腐敗體系基本框架，並明確要研究制定反腐敗方面的專門法律。這一信息曾被媒體解讀為，中國《反腐敗法》將在2010年出台。

再有幾天就已經是2009年了，中國《反腐敗法》連進入立法規劃的消息都不曾傳來。僅就立法週期的要求來判斷，此前媒體對於《反腐敗法》“生日”的預言極有可能落空。何況，社會對於是否需要制定《反腐敗法》的問題，還存在某些爭議。有學者提出，完全可以通過完善刑法和刑事訴訟法來解決反腐敗過程中存在的法律漏洞問題。這樣的觀點顯然是將反腐敗狹隘地看成了對腐敗分子的懲處，果真如此自然可以完全依賴刑事法律來對付腐敗。俄羅斯未必沒有刑法，美國、法國、德國、新加坡未必沒有刑法，但它們都制定了專門的《反腐敗法》。

《反腐敗法》的價值，除了對腐敗分子和腐敗行為進行懲處之外，更重要的地方還在於它能夠以制度化的方式，預防腐敗行為的發生和蔓延。此次俄羅斯《反腐敗法》一個引人注目之處，是它規定了公務員及其配偶、子女申報和公開財產的義務，這當然不是對腐敗的懲罰，而只能看作是對腐敗的一種有效的預防。有趣的是，就在梅德韋傑夫就任總統前不久，俄羅斯國家杜馬否決了一項要求公務員及其配偶、子女申報財產的法案，理由是如此規定侵犯個人的憲法權利。半年之後，同樣的條款卻以《反腐敗法》的名義得以通過。官員申報財產的問題，在我國討論已久，呼籲已久，類似的防範措施理應進入《反腐敗法》框架之中。

《反腐敗法》固然可能涉及反腐敗職能機構的擴權問題，但是權力的擴張顯然不必然是立法的全部內容。對於反腐敗機構權力的界定，既是一個賦權的過程，也是一個規範權力的過程。比如，對頗有爭議的“雙規”問題，有人擔心獲得法律承認之後，它會對相關人員的權利造成傷害。如果它已經造成了這樣的問題，那隻能是規範和監督不到位所致，它需要的恰恰是法律的嚴格約束。統計表明，80%的腐敗案件線索來自舉報。與此同時，舉報人信息被泄露以至遭受打擊報復亡命天涯的悲劇多有發生。《反腐敗法》如何保護公民合法權利，顯然是不容迴避的課題。

面對腐敗課題，普京説，“砍下他們的手!”而梅德韋傑夫的回答是，“腐敗已變成一個制度性問題，我們應該用制度性的對策來應對。”儘管俄羅斯反腐敗的成效仍待時間去驗證，但一部《反腐敗法》的從容誕生仍給我們以良多啓示。

責任編輯：朱穩坦