中國公共政策格局的歷史性轉變-王紹光
從1978年開始到九十年代中期，可以説中國只有經濟政策，沒有社會政策。自九十年代末期，中國的社會問題和社會矛盾越來越多，也越來越嚴重。在這種大背景下，中國政府的政策導向出現鬆動，在堅持“效率優先”的同時，公平的到了更有力的“兼顧”。到2004年召開十六屆四中全會時，執政黨最終放棄了“效率優先，兼顧公平”的提法。與此相適應，中國政府開始將更大的注意力轉移到社會政策上來，並將更多的資源投入社會政策領域。可以説，中國的公共政策格局正在出現從偏重經濟政策到重視社會政策的轉變過程。這是一個歷史性的跨越。為什麼中國的公共政策在新世紀之初出現了從經濟政策到社會政策這樣的改變呢？本文試圖從中國社會政治經濟的轉型中尋求答案。本文認為，中國社會矛盾的凸現是出現這種轉變的社會經濟背景，政府財政汲取能力的增強為這種轉變提供了財政基礎和必要條件，而中國公共政策議程設置模式的改變則為這一轉變提供了內在的動因。
一、中國社會矛盾的凸現
從1978年開始到九十年代中期，可以説，中國只有經濟政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導思想是“效率優先、兼顧公平”。説是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態環境和國防建設。在八十年代，不僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：第一，改革以前，存在着鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優先，兼顧公平”與人們的經驗判斷不矛盾。第二，在整個八十年代，由於大幅度提高農產品收購價格和實行家庭聯產承包制，農民的生產積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結果，城鄉差距和地區差距雙雙下滑。第三，直到九十年代初，中國的改革是種全贏遊戲（win-wingame）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城市內部、鄉村內部和地區內部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還可以接受。
進入九十年代，情況開始發生變化。如果説八十年代的改革還是全贏遊戲的話，九十年代的改革越來越像一種“零和遊戲”（Zero-sumgame）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉差距和地區差距已超過1978年的水平。此後，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區差距大幅攀升，達到了前所未有的程度。與此同時，城市內部和農村內部社會各階層之間的收入差距快速拉開。到九十年代中期，中國的總體基尼係數應已上升到0.45的高度。按照國際通行的標準，已達到嚴重不平等的地步。
更為嚴重的是，九十年代中期以後，正規部門（指國有單位和城鎮集體單位）就業人數大幅度下降。此前的1978～1995年間，中國正規部門職工人數一直呈上升態勢，累計淨增就業人數4560萬人。但此後趨向驟轉：2004年全國國有單位在崗職工數比1995年減少了3908萬人，下降了37.8%；城鎮集體單位減少了2698萬人，下降了76%.兩者合計減少6606萬人，下降了47.5%（國家統計局，2005：44）。在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間裏這麼大規模地裁減正規部門的就業人口。隨着大量人員下崗失業，城市貧困問題開始凸現出來。
在農村，九十年代後期糧食和其它各類農產品都出現供過於求的情況。“穀賤傷農”，由此造成農民收入總體增長緩慢。在相當多的地區，農民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農村的“三亂”問題進一步加劇，多如牛毛的苛捐雜税壓得廣大中部農村居民透不過氣來，激化了農民與政府之間的矛盾。
以上問題是在中國經濟快速增長的背景下出現的。從1979年到2005年二十六年間，中國國內生產總值年均增長9%以上。這麼大的經濟體能連續這麼多年保持高速增長，在人類歷史上還沒有過先例。2005年中國的國內生產總值已經達到182321億元，人均近14000元，大大超過了當年鄧小平設定的人均八百美元的小康標準（劉錚、何雨欣，2006）。為什麼在綜合國力大大增強的同時，會出現如此嚴重的不平等問題呢？機械地堅持“效率優先”大概是一個重要原因。不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區、一部分人先富裕起來。但他説得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了”（中央文獻研究室，1998：311）。他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子”（中央文獻研究室，1998：453）。
到九十年代末期，出亂子的跡象越來越多。在這種大背景下，中國政府的政策導向出現鬆動，在堅持“效率優先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是説説而已，這時的“兼顧”終於有了些實質內容（王紹光，2004a）。到2004年召開十六屆四中全會時，執政黨最終放棄了“效率優先，兼顧公平”的提法。
社會矛盾的凸現是出現社會政策的背景，它只能説明，社會政策遲早會出現，但不能解釋為什麼社會政策出現在新世紀之初。社會政策不是政府表表態就算數的，每項社會政策都需要雄厚的財政資金支撐。沒有財政資金支撐的社會政策不過是空中樓閣而已。另外還有一個因素，那就是政治學裏通常講政策的“慣性”，政策的“路徑依賴”問題。從經濟政策到社會政策的歷史性跨越決不是幾個領導人拍拍腦瓜就能完成的，它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此，為了理解這個歷史性的跨越，我們需要考察中國政府的汲取能力與政策過程發生了什麼樣的變化。
二、政府財政汲取能力的加強
在新世紀裏，為什麼中國政府開始將更大的注意力轉移到社會政策上來呢？這首先是因為財政體制的變革大大提高了國家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入這個領域。從八十年代初開始，中國政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要説支撐社會政策，當時連維持國防、治安和政府日常運作的經費都嚴重不足，到了政治上十分危險的地步。（王紹光、胡鞍鋼，1993）有鑑於此，中國政府不得不在1994年對財政體製作出重大調整。回顧過去十年，很明顯分税制取得了巨大的、超乎預料的成功。圖一表明，1994年以來，政府的綜合財政收入（這裏定義為預算內收入、預算外收入與社保基金收入之和）飛速增長，在短短十年中從不足8000億猛增至近37000億，翻了近五倍。
圖二描繪了綜合財政收支佔GDP比重的變化。在1978－1995年間，這兩個比重從30-40%跌至16－17%.1994年財政體制變革見效後，情況迅速改善。到2004年底，這兩個比重回升到27%左右。2005年，全國財政收入超過30000億（謝登科，2005），社保基金收入接近7000億（崔清新，2006），預算外收入估計在5000億左右，三者相加約42000億，約相當於GDP的30％，又上了一個新台階。另外，據財政部企業財務快報統計，2005年，全國國有企業實現利潤9047.2億元（李麗輝，2006）。如果平均分紅率是50%（OECD國家的股份公司平均分紅率是50%），那就會給國家財政帶來4500億元額外收入，是一個相當可觀的數字。雖然與很多發達國家和東歐轉型國家比，中國財政收入佔GDP的比重還不算高，但至少與一般發展中國家相比已表現不俗。
如果説九十年代中國政府未能在社會政策方面有所作為是因為“巧媳婦難為無米之炊”，那麼今天政府汲取能力方面的問題已大致解決了，為社會政策的出現奠定了財力基礎。
圖一：財政收入與社保基金收入的增長速度（億元）(暫缺)
數據來源：國家統計局，《中國統計摘要，2005》，北京：中國統計出版社，2005年，第68－69，192頁。2004年的預算外收入和支出是估計數。
圖二：綜合財政收支佔GDP的比重(暫缺)
數據來源：國家統計局，《中國統計摘要，2005》，北京：中國統計出版社，2005年，第68－69，192頁。2004年的預算外收入和支出是估計數。
三、公共政策議程設置模式
不過，汲取能力的提高只是社會政策出現的必要條件，不是充分條件。社會政策的出現，還有賴於政策導向的變化。如果“效率優先”的政策導向不轉變，政府完全可能把增長的財政收入投放到發展經濟的項目上去，而不是用到與民生相關領域。因此，我們需要從公共政策議程設置的角度去探討中國政策導向變化的內在動因。
表一：議程設置的模式
議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。任何一個社會都面臨着各種各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話説，在具體決策之前，政府不得不作出抉擇，對處理哪些挑戰有所取捨。議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什麼有些事情被提上議事日程，而另一些問題卻被排斥在外？這些便是研究議程設置要解答的問題。依據議程提出者的身份與民眾參與的程度，我們可以區分出六種議程設置的模式（見表一）。過去，在中國，議程設置主要採取前五種模式，即關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式；只是到了最近幾年第六種模式―外壓模式－才浮現出來。[①]社會政策的出現在很大程度上是議程設置模式轉變的產物。
與其它五種模式相比，外壓模式有以下幾個特點。
第一，只有在初始階段，外壓模式裏的議題倡導者是可以確定的。隨着議題影響力的擴大、議題支持者的增加，誰是倡導者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。這時的關鍵是議題的民意基礎到底有多寬厚，是否對決策者構成足夠的壓力。説到民意，我們應該區分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（attentivepublic），一部分是一般大眾（generalpublic）。前者在數量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公共議題不僅十分關心，而且相當瞭解。他們對議題的支持有助於防止議題滑出輿論的焦點圈。後者是大多數人，他們對多數公共議題的注意力往往是短暫的；一般大眾很少長期、執着地捲入某項爭議。正是因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公共議程最可能變為正式議程（RogerW.CobbandCharlesD.Elder，1975：107-108）。
第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公共議程，否則壓力便無從產生。而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公共議程，如果它最終得以進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其它模式長。
第三，由於前兩個特點的存在，研究者往往很難準確地斷定外力究竟通過什麼方式最終影響了議程的設置。他們所能做的無非是在時間的先後順序上將外部壓力的形成與政府議程的變動聯繫起來。
上述三個特點是在一般情況下外壓模式具備的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”（focusingevents），引起社會普遍的關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它的發生對某一羣人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益可能產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益羣體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤（Birkland，1997）。注意焦點的集中有助於打破已往的權力平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論裏佔據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短時間內調整政策取向。因此，有學者把焦點事件引發的反應階段稱之為“政策窗口”（policywindow）（Kingdon，1995）。由於焦點事件的影響是直接的、快速的、容易確定的，不少研究議程設置的學者都把注意力集中在它上面（Walker，1997：423-445；Light，1982；Majone，1989；BaumgartnerandJones，1993）。
四、外壓模式出現的背景
過去，在中國議程設置一般採取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。儘管早在80年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[②]直到90年代後期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以在兩方面找到原因，一方面是壓力從何而來，另一方面是壓力為什麼會產生影響議程設置的效果。
先看壓力的根源。上面提到，雖然中國經濟在過去四分之一個世紀高速增長，但不息一切代價追求GDP高增長率也帶來一系列嚴重的問題。這些問題也許在改革初期並不凸顯；但隨着時間的推移，它們變得越來越引人注目；到90年代末，有些問題已變得令人觸目驚心，包括環境危機、貧富懸殊（地區差距、城鄉差距、居民收入差距）、缺乏經濟與社會安全（大規模下崗失業、就學難、就醫難、各類事故頻發）等。人們切實體會到經濟增長不等於社會進步。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由於社會分化程度低，人們容易形成共識。那時，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們往往願意為了長遠的利益而犧牲短期利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨着社會日益分化，曾經讓人充滿希望的“改革”變得可疑起來。改革的金字招牌脱落了，有關改革的共識破裂了（孫立平，2005）。那些在前期改革中利益受損或受益不多的階層對新推出的改革不再毫無保留的支持；恰恰相反，他們對凡是帶有“改革”標籤的舉措都疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發“改革”財的學者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革已經步入歧途，到了改弦更張、強調經濟社會協調發展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。
那麼潛在的壓力是如何轉化為現實的壓力呢？四個領域的變化發揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的捲入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。
利益相關者的施壓
先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關羣體往往處於“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨着社會分化程度提高，各利益羣體對自身利益變得更加敏感；隨着各利益羣體對自身利益變得更加敏感，他們便會產生向決策者施壓的衝動。當然，衝動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這裏的關鍵是利益相關羣體的動員能力。在所有利益相關羣體中，擁有政治和組織資源的地區無疑最強。
區域政策是利益相關羣體施壓的一個例子。80年代中期以前，中國存在地區差距，但問題並不突出。“七五”期間（1986－1990年）提出了所謂“梯度發展理論”，1988年更明確提出了“沿海地區發展戰略”。這種非均衡發展戰略反映了鄧小平“兩個大局”的構想。他説：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個大局。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定時候，又要求沿海拿出更多的力量來幫助內地發展。這也是個大局。那時沿海地區也要服從這個大局”（鄧小平，1988）。
由於國家政策明顯向東部傾斜，結果導致東西部差距從80年代末起迅速擴大。（陳淮，2000）90年代初，學者與政策研究者就地區差距展開了一場爭論，當時的主流要麼認為中國地區差距沒有擴大，要麼認為地區差距不算太大，不必大驚小怪。[③]鄧小平也主張“現在不能削弱發達地區的活力”，應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”地區差距問題（鄧小平，1992）。不過，落後地區不願再等了。從那時起，在每年3月召開的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央政策傾斜的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距。可惜，大部分政策措施力度不夠，對於縮小東西部差距沒有產生明顯的效果。因此，90年代後半期，對政府區域政策批評的聲音不絕於耳。在這個背景下，1999年3月，當時的總書記江澤民承諾，要研究實施西部大開發戰略，加快中西部地區的發展。6月，他又提出，要把加快開發西部地區作為黨和國家的一項重大戰略任務。2000年1月，黨中央對實施西部大開發戰略提出了明確要求，國務院成立了西部地區開發領導小組，才真正進入西部大開發的實施階段（呂書正，2002）。其後，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰略。2003年9月，“振興東北地區等老工業基地”終於正式也成為中國政府的“戰略決策”（吳冬豔，2003）。
非政府組織的捲入
再看非政府組織的捲入。在過去20年裏，中國目睹一場前所未有的社團革命。截至2004年底，全國共有各類在民政系統註冊的社會團體近15萬個。很多研究中國社團的國內外學者把注意力放在註冊社團上，誤認為它們代表了中國整個社團領域。但事實上，在民政部門登記註冊的組織僅僅是這個版圖的很小一塊。大量應該在民政部門註冊的組織選擇註冊為商業機構，或者乾脆不註冊而開展活動。例如，許多為人熟知的民間環保組織就沒有在民政部門註冊。[④]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需在民政部門登記註冊，比如那些企業、機關、學校、街道、鄉鎮和村落內開展活動的社團。把註冊與未註冊的社團加在一起，總數至少在50萬以上（王紹光、何建宇，2004：71-77）。
大多數社團也許對公共政策毫無興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策。它們是倡導性社團（advocacygroups）。人們習慣於把這類社團稱為“非政府組織”或“NGO”。在中國各類NGO中，環保NGO最為積極。90年代以前，中國也有些環保社團，但絕大多數是自上而下組建的、半官方的環境科學研究團體。那時中國的環境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環保社團要麼研究多於行動，要麼乾脆沒有什麼行動。90年代以後，生態環境惡化日漸顯著，人們的環保意識也逐步高漲。在這個背景下，1994年3月31日，中國首家民間環保NGO—“中國文化書院。綠色文化分院”在民政部註冊、在北京成立，簡稱“自然之友”。此後，北京又湧現出一批民間環保NGO，如“地球村”、“綠家園”等（吳晨光，2002）。進入新世紀，民間環保NGO（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現，遍佈安徽、四川、山東、福建、重慶、廣東、河北、雲南等省、市、自治區，並呈逐年增加的趨勢。據不完全統計，全國現有2000多家環保NGO（洪大用，2004）。它們經費主要靠自籌（相當大比重來自境外捐贈），不依靠政府財政撥款。除了開展環保教育、配合政府編制環保計劃、擔任有關機構環保顧問外，這些環保NGO還竭力呼籲改善生態環境，並動員各種力量干預破壞環境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力（唐建光，2004）。
大眾傳媒的轉型
環保NGO數量不大，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯繫，要麼其發起人、負責人和主要成員在傳媒機構任職，要麼它們在傳媒機構有大量支持者和朋友。傳媒把環保NGO的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。
中國的大眾傳媒不僅充當了環保NGO的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演着越來越積極主動的角色，進而影響到正式議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次，第一是大眾傳媒報導或不報導哪些“議題”，第二是大眾傳媒是否突出強調某些“議題”，第三是大眾傳媒如何對它強調的“議題”進行排序（陳力丹、李予慧，2005）。我們這裏説的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指整體大眾傳媒在較長時期裏的報導活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，研究表明，80年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時礦難並沒有成為一個公共議題。90年代中後期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為大眾傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次（王紹光，2004b）。在一個較長時期裏，進入第二個層次的議題當然不止一個。這時，如果大眾傳媒對一系列“議題”的報導進行一定的排序的話，也會影響公眾對這些議題的重要性的判斷。
近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態環境、公共衞生、醫療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”上。例如，新聞出版署1990年頒佈的《報紙管理暫行規定》第7條講得很明確，“我國的報紙事業是中國共產黨領導的社會主義新聞事業的重要組成部分，必須堅持為社會主義服務、為人民服務的基本方針，堅持以社會效益為最高準則，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，宣傳中國共產黨和中華人民共和國政府的方針和政策；傳播信息和科學技術、文化知識，為人民羣眾提供健康的娛樂；反映人民羣眾的意見和建議，發揮新聞輿論的監督作用”（新聞出版署，1990）。那麼黨的喉舌為什麼近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋樑呢？這是因為媒體的數量和性質都發生了巨大的變化。
在量方面，與改革初期比，電台的數量增加了三倍，電視台、報紙、雜誌的數量都增加了十倍左右（國家統計局，2005：187）。質的變化更為深刻。從80年代開始，中國的傳媒便開始市場化，這個進程在90年代以後加快了。現在，雖然國家仍掌握電台、電視台、報紙和一些刊物的所有權，但傳媒機構失去了國家財政撥款，必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了：它們必須考慮如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環球時報》，新華社屬下的《瞭望東方週刊》，上海文匯新民聯合報業集團屬下的《新民週刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新週刊》，以及南方報業傳媒集團屬下的《南方週末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報導》等。本來就不屬於黨報系統的《中國新聞週刊》、《財經》、《商務週刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開闢或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷試圖拓寬的言論邊界。影響所至，已經波及到了某些廣播和電視媒體。
在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”：貼近羣眾，貼近生活，貼近真實，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開闢表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。
互聯網的興起
大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯網、手機短信等，尤其是互聯網的興起迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，並且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。
如果從1994年4月20號中國正式進入互聯網之日算起的話，中國進入網絡時代不過10年之餘。然而，如圖三所示，互聯網發展可以用“爆炸型”來形容。1997年初，全國的互聯網使用者不過區區62萬人；到2005年7月，這個數字已經暴增至1.03億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。
2000年前，由於網民數量低於1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨着網民在2001年突破2500萬，情況開始發生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升温。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起雲湧，“黃碟”案、劉湧案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一個又一個巨大的輿論浪潮。難怪這一年後來被人稱作“網絡輿論年”（張玉洪，2003）。此後，互聯網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公共議程設置的影響越來越顯著。
圖三(暫缺)
資料來源：中國互聯網絡信息中心，《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，歷年。
與傳統媒體比較，互聯網最大的特點是人人都是潛在的信息發佈者，信息多向（而不是單向）傳播，信息傳播範圍擴大到全世界，信息可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。[⑤]
出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體後，公共議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程説到底是由屈指可數的傳媒機構設置的；而政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對來説比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變為公共議程的一部分。例如，在官員腐敗、下崗失業、貧富懸殊、處女賣淫、寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民負擔過重、農民工討取欠薪、教育亂收費、醫療體制改革失敗、朗鹹平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公共議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。
由於網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席胡錦濤和國務院總理温家寶都透露，他們也曾親自上網，瞭解輿情。2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統內參報告以外，國務院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯網信息摘要》，報送國務院領導。《互聯網信息摘要》反映的社會問題非常廣泛，近年不少大案，如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的（陳亮、董曉常，2005）。從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。
當然，網絡媒體與傳統媒體並不是相互對立的，它們的作用完全可以是互補的。當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行採訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公共議程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰。“孫志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響（李豔紅，2005）。2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名BBS提供網站“西祠衚衕”的“桃花塢”討論區公佈了這個消息。“桃花塢”是全國各地媒體從業者聚集的地方。這則消息於是引起了《南方都市報》深度報導記者陳峯的注意。陳峯與他的同事在採訪孫志剛的親屬和有關部門以後，於4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露（陳峯，2005）。其後，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯網已發展到擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣，一時激起層層漣漪，但很快便恢復到風平浪靜、水波不興的局面。然而，藉助網絡的威力，這個事件造成輿論譁然，形成強大而持續的民意壓力，並最終推動政府於6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統媒體交叉作用竟能這麼快導致一項制度的變革，這不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。
五、政策導向的變化
除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數情況下，輿論影響公共議程的設置、進而影響正式議程的設置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公共議程的話題與政府政策的調整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡，包括三農問題、農民工問題、户籍改革問題、義務教育問題、公共衞生問題、醫療保障問題等。在所有這些領域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調整要早3至5年，前者對後者的推動作用毋庸置疑（李異平，2004）。
最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領域，但人們逐步認識到，具體政策之所以出現偏差，是因為中央政府採取了“效率優先”的整體政策導向，[⑥]地方政府則為了追求GDP高增長率而不息一切代價。於是，近年來在網絡和傳統媒體上，我們看到對這種政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論的壓力，中央決策層不得不做出回應。為了緩解批評，2002年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優先、兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優先、再次分配注重公平”的提法（江澤民，2002）。但貧富懸殊的殘酷現實告訴人們，初次分配中的不公平問題（例如壟斷行業與非壟斷行業之間的收入差距，老闆、經理、幹部與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財税等再分配槓桿來調節是遠遠不夠的（劉國光，2005）。2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優先、兼顧公平”的提法，但其分量已被“以人為本”的“科學發展觀”大大沖淡。到了2004年，十六屆四中全會乾脆放棄了“效率優先，兼顧公平”的提法（中共中央，2004）。2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加註重社會公平，使全體人民共享改革發展成果”（中共中央，2005）。
指導思想是個綱，綱舉目張。指導思想開始調整以後，新一屆中央領導集體已經或正在採取一系列重大舉措，切實解決生態環境惡化、地區發展失衡、農業基礎薄弱、農村發展滯後、農民增收緩慢、城鄉差距拉大、工人下崗失業、剋扣拖欠工資、國有資產流失、職工權益受損、貧富過於懸殊、礦難事故頻發、疾病疫情不斷、醫療保障缺失、教育費用高昂、房價上漲過快、徵地拆遷野蠻、社會治安不靖等問題（徐京躍、毛曉梅，2003；東仁，2004；孫愛東，2005；陳二厚、林紅梅、謝登科，2005）。從“發展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP增長，到“以人為本”、“共同富裕”、“構建社會主義和諧社會”是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質疑反思，沒有新興與傳統媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導向出現如此巨大的轉折是難以想象的（吳金勇、商思林，2005；仲偉志，2005；趙瀚之，2005）。
結語
1978年秋，中國共產黨召開的第十一屆三中全會開啓了一次偉大的歷史性轉變。從此，共產黨拋棄了“以階級鬥爭為綱”的左傾錯誤方針，將其工作重心轉移到社會主義現代化經濟建設上來。在改革開放的頭二十年裏，“效率優先”是一切工作的指導思想。中國政府一直堅持以經濟建設為中心，試圖抓住一切機遇加快發展，用發展的辦法解決前進中的問題。在這些年裏，雖然談到“效率優先”時總會加上一句“兼顧公平”，但在實踐中，各級政府（包括中央政府）的主要注意力集中在經濟發展或經濟增長上。發展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了可以被犧牲的軟道理。然而，隨着時間的推移，片面強調效率、發展和經濟增長的惡果逐漸凸顯出來：在社會財富大量湧現的同時，各種不穩定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中國面臨着重重危機。現在，越來越多的人認識到，效率也好，發展也好，經濟增長也好，它們無非都是提高人們福祉的手段；我們不能本末倒置，把手段當作目的來追求。更準確地説，經濟增長的成果必須由最廣大的人民羣眾分享，而不應被一小部分人獨享；經濟改革的成本必須由社會各階層分擔，而不應僅僅落到普通工農的肩頭。
最近幾年中國政府及時對自己的政策作出了調整，開始實現從經濟政策到社會政策的範式轉移。如果説改革開放頭二十年中國政府只有經濟政策、沒有社會政策的話，現在中國政府已經開始將更大的注意力轉移到社會政策上來，並將更多的資源投入這個領域。《第十一個五年規劃》中設立的公共服務指標甚至超過了經濟發展的指標。這個根本變化之所以會出現有兩方面的原因。國家汲取能力的大幅提高固然是變化的必要條件，加上政策導向的轉變才構成充分條件。而公共政策議程設置模式的轉換提供了政策導向轉變的契機。與過去相比，今天在議程設置過程中，傳媒、利益相關羣體和民間大眾發揮的影響力越來越大，用中共自己的術語來説，議程設置已變得日益“民主化”了；或用國務院總理温家寶的話來説，議程設置“突出了着力解決經濟社會發展中涉及全局和人民羣眾關注的重點問題”。汲取能力提高和議程設置模式轉換都是制度性的變革，而不是權宜之計。從這個角度觀察，我們有理由相信中國政府會沿着既定的方向繼續走下去。
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＊王紹光：香港中文大學政治與公共行政學系教授。
[①]有關中國公共政策議程設置的詳細討論，請參見王紹光，“中國公共政策議程設置的模式”，《中國社會科學》，2006年第5期。
[②]1986年7月31日，在全國軟科學研究工作座談會上，時任國務院副總理的萬里首次亮出決策民主化和科學化的提法。他強調，領導人要尊重人們充分發表意見的權利，不要害怕別人講不同意見的話，甚至講反對自己的話，只有在高度學術自由的氣氛中，才能才思泉湧，觸類旁通，獨立思考，提出真知灼見。鄧小平審閲萬里的講話全文後，當即作了“很好，全文發表”的指示。張登義，“鄧小平同志與中國軟科學”，《中國軟科學》，2004年10月。http://www.cssm.com.cn/web/news/displaynews/displaymod/mod1.asp？id=562.
[③]關於當時的爭論，見王紹光、胡鞍鋼，《中國：不平衡發展的政治經濟學》，中國計劃出版社，1999年，第一章。
[④]一位上海民政局的原官員告訴筆者，她退休之後就為一家未經註冊非政府組織工作，因為社團的註冊門欄設得太高了。
[⑤]“全球互聯網項目”通過比較各國資料發現，其它國家的多數受訪者都不認為“通過使用互聯網，人們對政府會有更多的發言權”，只有中國例外，60%以上的受訪者同意這一説法。見郭良，“中國互聯網的發展及其對民意的影響”，2004年4月26日在耶魯大學法學院的演講，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=3329.
[⑥]“效率優先，兼顧公平”最初是由周為民、盧中原牽頭的“社會公平與社會保障制度改革研究”課題組提出來的，其主報告以“效率優先，兼顧公平：通向繁榮的權衡”為題發表於《經濟研究》1986年第2期。1993年，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式使用了“效率優先、兼顧公平”的提法。十五大堅持了這個提法。