王兆國：健全地方政權體制 堅持完善人大制度

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過關於修正憲法若干規定的決議和修訂後的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規定縣級以上地方人大設立常委會。從1979年下半年到1980年上半年，各省、自治區、直轄市人大陸續設立常委會。這是新時期我國社會主義民主法制建設的一件大事，是健全地方政權體制的重要舉措，是人民代表大會制度的一次重大發展和完善。

今天，我們在這裏舉行座談會，紀念地方人大設立常委會30週年，就是要通過回顧歷史充分認識地方人大設立常委會的重大意義，總結30年來地方人大及其常委會為我國社會主義民主法制建設作出的重要貢獻和取得的寶貴經驗，繼續高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，在新的歷史條件下把人民代表大會制度堅持好、完善好，為全面建設小康社會、發展中國特色社會主義作出新貢獻。

地方人大設立常委會，是黨和國家深刻總結我國人民代表大會制度歷史經驗、適應改革開放新時期發展要求作出的重大決策。

中國共產黨自成立起，就肩負着實現人民當家作主的歷史使命，在帶領人民推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義反動統治的同時，對建立新型人民民主政權進行了長期探索和實踐。在我國實行人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造，是近代以來中國社會發展的必然選擇，是中國共產黨帶領全國各族人民長期奮鬥的重要成果，反映了全國各族人民的共同利益和共同願望。中華人民共和國的成立，標誌着中國政治實現了向人民民主的偉大跨越，開闢了人民當家作主的新紀元。1953年，我們制定了選舉法，在全國範圍內進行了中國歷史上第一次空前規模的普選，在此基礎上自下而上逐級召開了人民代表大會，從而為全國人民代表大會的成立奠定了法律基礎和組織基礎。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，標誌着人民代表大會制度在全國範圍內建立起來。這次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定:中華人民共和國的一切權力屬於人民；人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會的成立和憲法的公佈施行，開創了我國人民民主的全新階段。

按照1954年憲法規定，全國人大設立常委會，地方各級人大不設常委會。當初在草案交付全民討論中，就有意見認為地方人大也需要設立常委會。憲法起草委員會認為地方人大與全國人大不同，地方沒有立法權，工作任務沒有全國人大那樣繁重，而且越是下級的人民代表大會，因為地區越小，就越易於召集會議。因而，1954年憲法實行的是人民委員會體制，規定:“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。” 1954年憲法施行後，實踐中的矛盾和問題逐漸顯現:在地方人民代表大會閉會期間，人民委員會行使地方人大常設機關和執行機關的雙重職能，不利於地方人大對行政、審判等機關工作進行監督；地方人大沒有專門的常設機關，無法開展經常性工作，難以發揮地方國家權力機關的作用。1957年和1965年，有關方面曾經兩次提出在地方人大設立常委會的方案，但由於眾所周知的原因都未能實現。十年“文革”內亂期間，人民代表大會制度一度遭到嚴重破壞，從中央到地方的各級人民代表大會幾乎都陷於停滯狀態，社會主義民主法制建設受到嚴重影響。這個教訓極為深刻。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，實現了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啓了我國改革開放歷史新時期。會議作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，同時提出發展社會主義民主、健全社會主義法制，強調為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。鄧小平同志深刻指出:“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”以黨的十一屆三中全會為標誌，我國的人民代表大會制度進入了一個新的發展階段。1979年5月，彭真同志根據各方面對地方組織法修訂中有關地方政權組織的意見，提出3個方案向中央報告:一是用立法手續把革命委員會體制固定下來；二是取消革命委員會，恢復人民委員會；三是縣級以上地方各級人大設立常委會（傾向性方案）。鄧小平同志作出明確批示:“我贊成第三方案”。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過相關立法，正式確定縣級以上地方人大設立常委會；同時根據發展社會主義民主、健全社會主義法制的要求，充實完善並明確規定了地方人大及其常委會的職權，包括省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的職權。從1979年下半年到1981年底，全國縣級以上地方人大先後設立常委會。這就使人民在地方人大閉會期間，可以通過人大常委會來行使管理地方國家事務的民主權利，具有重大意義。

回顧地方人大設立常委會的歷史背景和過程，使我們深切地感到，正是在黨的十一屆三中全會春風吹拂下，我國社會主義民主法制建設才走上了正確的軌道；正是在改革開放的新時期，我國人民代表大會制度進一步煥發了新的生機和活力。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確強調:“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。歷史昭示我們:地方人大設立常委會，是發展社會主義民主、保障人民當家作主的客觀要求，是實行改革開放、推進社會主義現代化建設的客觀需要，是健全地方政權體制、保證地方國家機關協調高效運轉的客觀需要，是加強社會主義法制、保證憲法和法律有效實施的客觀需要。這一制度的確立，充分反映和體現了人民的意願和時代的要求。

地方人大設立常委會以來的30年，是我國社會主義民主法制建設蓬勃發展、成就輝煌的30年。黨和國家堅定不移地發展社會主義民主政治，在這一進程中作出了一系列與地方人大及其常委會關係密切的重大決策，對地方人大及其常委會的組織、職權和活動具有重要意義，對做好地方人大工作產生了十分積極的影響。一是改進和完善選舉制度，把直接選舉人大代表的範圍從鄉一級擴大到縣一級，實行人大代表和國家機關領導人員差額選舉，逐步推進城鄉按相同人口比例選舉人大代表。二是健全地方人大組織體系，明確省、自治區、直轄市人大和自治州、設區的市人大可以設立專門委員會，在大會閉會期間受常委會領導；明確省、自治區人大常委會可以在地區設立工作機構。三是建立健全地方立法制度，通過修改地方組織法、制定立法法賦予較大的市人大及其常委會制定地方性法規的職權，並完善相應立法程序。四是推動人大監督工作創新、規範和發展，通過有關法律和議事規則逐步形成了聽取審議專項工作報告、審查批准決算、聽取審議計劃預算執行情況和審計工作報告、檢查法律法規實施情況等監督形式和工作機制，監督法的制定和實施，進一步加強和規範了人大常委會監督的職權、方式和程序。五是保障代表依法履職，通過制定代表法，對代表在大會期間的工作、閉會期間的活動以及履職保障等作了規定。這些制度和舉措，都有力地推動了地方人大及其常委會的發展完善。

30年來，地方人大及其常委會堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞黨和國家工作大局，從本地區實際出發認真履行憲法和法律規定的職責。據統計，截至2008年底，全國各地現行有效的地方性法規、自治條例和單行條例8649件，其中省級地方性法規5162件，較大的市的地方性法規2534件，經濟特區法規255件，自治條例138件，單行條例560件。地方人大及其常委會通過開展工作監督和法律監督、決定地方重大事項、任免地方國家機關工作人員、做好代表工作等形式和渠道，切實加強地方民主法制建設，為全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設作出了重要貢獻。

——以經濟建設為中心，有力地推動了經濟社會又好又快發展。發展是解決中國一切問題的“總鑰匙”，對於全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化具有決定性意義。30年來，地方人大及其常委會堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展，認真討論和決定本地區經濟社會發展的重大問題和重要舉措，認真審查和批准本地區國民經濟和社會發展計劃、預算及其執行情況的報告，認真開展對地方國家行政機關、審判機關、檢察機關的工作監督和法律監督，在集中智慧、凝聚力量、團結鼓勁、齊心協力實現發展目標方面發揮了不可替代的作用。

——以實現人民當家作主為己任，有力地鞏固和發展了民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。我們的人大代表主要在地方、在基層，來自各行各業，具有廣泛的代表性，同人民羣眾保持密切聯繫。地方人大及其常委會按照江澤民同志提出的“人民代表大會應該成為聯繫羣眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道”的要求開展經常性工作，充分發揮貼近實際、易於參與的優勢，為人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務提供了便捷的形式，有效保障了人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，有效保證了憲法和法律在本行政區域內得到貫徹執行。

——以保障和改善民生為重點，有力地促進了社會主義和諧社會建設。為最廣大人民謀利益、謀幸福，是我們推動經濟社會發展的根本目的。黨在新時期的富民政策，以人為本的治國理念，都要求在地方人大及其常委會依法履職的過程和結果之中得到體現和落實。30年來，地方人大及其常委會通過立法、監督、代表等工作，大力推動教育文化、醫療衞生、人口和計劃生育、社會保障和社會福利事業發展，積極促進就業，維護和諧穩定勞動關係，切實加強社會管理，在構建社會主義和諧社會進程中取得重要成績。

——以實現可持續發展為目標，有力地加強了資源節約型、環境友好型社會建設。自然資源和生態環境，是社會生產力持續發展和人民生存質量不斷提高的重要條件和基礎。資源環境方面的問題，矛盾比較突出，又具有比較明顯的地域性特點。全國人大常委會一直在加強這方面的工作，但真正落實下去，離不開地方和基層。地方人大及其常委會為此做了大量工作，既配合全國人大常委會開展工作，如執法檢查、中華環保世紀行等，又因地制宜、堅持不懈地抓資源環保工作。這是一件惠及子孫後代的大事。

——以實行民族區域自治為載體，有力地維護了國家統一和民族團結。實行民族區域自治，是我國解決民族問題的基本政策，也是我國的一項基本政治制度。地方人大及其常委會特別是5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）人大及其常委會，認真履行法定職責，牢牢把握各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展的主題，在保證民族自治地方有效行使自治權、促進少數民族和民族地區發展、鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關係方面，發揮了十分獨特的、重要的作用。

最近，各地紀念地方人大設立常委會30週年，對地方人大工作進行了總結。30年來，地方人大及其常委會的工作，與我國改革開放、社會主義現代化建設和民主法制建設同步向前，在依法履職取得顯著成績的同時，積累了許多重要的經驗和體會。

第一，堅持黨的領導，牢牢把握正確的政治方向。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。人大工作堅持正確的政治方向，最根本的是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是堅持黨的領導。人大及其常委會必須堅持黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗，依法行使國家權力機關職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員。自覺地把思想和行動統一到中央對形勢的分析判斷和重大決策部署上來，保證黨的路線方針政策貫徹落實，保證黨領導人民有效治理國家，始終沿着中國特色社會主義道路前進。

第二，堅持充分發揚人民民主，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人民代表大會制度的先進性和生命力，在於它深深植根於人民羣眾之中。人大及其常委會必須始終保持與人民羣眾的密切聯繫，堅持羣眾路線、集中羣眾智慧、傾聽羣眾呼聲，通過履行憲法和法律賦予的職責，充分反映最廣大人民的意願，充分實現最廣大人民當家作主的權利，充分保障最廣大人民的合法權益，充分調動最廣大人民建設中國特色社會主義的積極性、主動性、創造性。

第三，堅持圍繞中心、服務大局，全面促進中國特色社會主義各項事業發展。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，涉及國家機關活動的方方面面，關乎人民羣眾的切身利益。人大及其常委會必須把人大工作放到黨和國家工作大局中來謀劃、來推動，緊緊圍繞實現發展目標、完成中心任務開展工作，緊緊抓住事關改革發展穩定的重大問題和人民羣眾普遍關心的熱點、難點問題履行職責，突出重點，統籌協調，增強實效，使人大工作與事業發展的要求相適應，與人民羣眾的期待相適應。

第四，堅持民主集中制，充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢。民主集中制是人民代表大會制度的組織原則，也是人大及其常委會依法行使職權的工作原則。人大及其常委會必須堅持依法按程序辦事，遵循民主集中制原則，集體行使職權，集體決定問題。通過多種形式和不同層面的討論、協調和協商，集思廣益，形成有利於科學決策、民主決策、依法決策的制度環境和工作基礎，既充分尊重和保障個人民主權利，又能夠形成共同意志、集中力量辦大事，既充滿活力又富有效率，使人大制定的法律法規和作出的決議決定經得起實踐、人民和歷史的檢驗。

第五，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，不斷推動人大工作邁出新步伐。30年來，地方人大常委會的工作，從無到有、從小到大，在探索中前進，在實踐中發展，在創新中加強，在規範中提高。人大及其常委會必須堅持一切從實際出發，堅持馬克思主義羣眾觀點和實踐觀點，在依法履職中積極探索有效開展工作的新形式新做法。緊密圍繞堅持和完善人民代表大會制度、做好人大工作的基本要求，不斷加強自身建設，全面提高自身素質和能力，使工作思路更加科學、工作機制更加健全、工作程序更加規範、工作方式更加完善，充分發揮國家權力機關的作用。

這些重要的經驗和體會，體現和深化了對社會主義民主法制建設規律、人民代表大會制度發展規律的認識，是我們寶貴的精神財富，必須作為做好新形勢下人大工作的重要指導原則長期堅持，並在新的實踐中不斷豐富發展。

新中國已經成立60週年，人民代表大會制度也已經走過55年光輝歷程。當今世界正在發生廣泛而深刻的變化，當代中國正在發生廣泛而深刻的變革。在新的國際國內形勢下，我們必須堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，不斷推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進，為全面建設小康社會、發展中國特色社會主義作出新貢獻。

胡錦濤總書記明確指出:“為了保證實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須認真落實憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的各項職權，充分發揮人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的作用，使人民代表大會及其常務委員會成為全面擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為同人民羣眾保持密切聯繫的代表機關。”吳邦國委員長反覆強調:“做好新形勢下的人大工作，關鍵是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念和羣眾觀念，使人大工作有利於加強和改善黨的領導，有利於發揮社會主義制度的優越性，有利於充分調動人民羣眾的積極性，有利於維護國家統一、民族團結和社會穩定，有利於促進經濟發展和社會全面進步。”黨的十七大對於堅持和完善人民代表大會制度也提出了明確要求。這些重要論述，為我們繼續前進指明瞭方向、提出了任務。我們要從新的歷史起點出發，深刻認識和把握我國的基本國情和當前發展的階段性特徵，適應時代發展的新要求，順應人民羣眾的新期待，不斷加強和改進地方人大及其常委會工作，更好地行使憲法和法律賦予的職權，更好地發揮國家權力機關的作用。

一要進一步加強和改進地方立法工作。形成和不斷完善中國特色社會主義法律體系，是全國人大和地方人大的共同任務。在推進中國特色社會主義法律體系建設過程中，地方人大及其常委會擔負着重要職責。立法是國家的一項基本政治活動。地方立法要牢牢把握正確的政治方向，服從和服務於黨和國家工作大局，自覺地將黨的主張和廣大人民的意願以法規的形式體現出來，保證黨的路線方針政策的貫徹落實。按照全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的要求，加強地方法制建設，遵循不與憲法、法律、行政法規相牴觸原則積極開展地方立法，維護國家法制統一。堅持從實際出發，注重體現地方特色，注重增強針對性和可操作性。抓緊制定與法律配套實施的地方性法規，保證法律得到有效實施。依照法定權限，就地方性事務制定地方性法規，促進地方經濟社會發展。在沒有上位法的情況下，先行制定地方性法規，為國家立法積累經驗。積極推進科學立法、民主立法，進一步提高立法質量，使制定出來的地方性法規切實可行、嚴謹周密、有效管用。開展地方性法規清理工作，及時解決現行地方性法規中存在的明顯不適應不協調問題，保證法律體系更加科學、統一、和諧。

二要進一步加強和改進地方人大及其常委會的監督工作。監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，監督工作在人大工作特別是市縣人大工作中的分量很重。地方人大及其常委會要充分認識人大監督工作面臨的新形勢新要求，不斷增強做好人大監督工作的使命感和責任感。緊緊圍繞黨和國家的中心工作開展監督，把推動中央重大決策部署貫徹落實作為人大監督工作的重中之重，着力加強對經濟工作和解決民生問題的監督，督促和支持“一府兩院”按照各自工作報告提出的目標任務做好工作。深入貫徹實施監督法，依法履行監督職責，處理好加強人大監督與支持“一府兩院”工作的關係，保證憲法和法律法規得到正確實施，保證行政權、審判權和檢察權得到正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到尊重和維護。堅持從人大監督工作的特點出發，靈活運用這些年形成的一套行之有效的工作機制和方法，積極開展監督工作，努力在加大監督力度、提高監督水平、增強監督實效上邁出新步伐。

三要進一步做好地方人大及其常委會重大事項決定工作。討論決定本地區的重大事項，是地方組織法賦予地方人大及其常委會的重要職權。每年各級人民代表大會審議、審查和批准的政府工作報告、計劃報告、預算報告、常委會工作報告、法院工作報告、檢察院工作報告，集中體現和反映了當年國家機關工作的重大部署和重要舉措，集中體現和反映了相關領域黨的路線方針政策和地方黨委的決策部署，一經本級人大通過即成為當年國家機關各項工作的重要指導性文件。地方人大及其常委會要把開好大會、完成大會任務作為行使重大事項決定權的重點，堅持團結、民主、求實、奮進的主題，把黨的主張與人民的意志統一起來，把黨和國家的大政方針同本地區的具體實際統一起來，嚴格依法辦事，認真負責地作出決議決定，激勵和動員廣大人民羣眾投身建設幸福美好家園的偉大事業。

四要進一步發揮人大代表的作用。我們的人大代表來自各地區、各民族、各方面，有各自職業和工作崗位，深入實踐、貼近實際，同人民羣眾保持密切聯繫，對黨和國家的方針政策、憲法法律的貫徹實施情況體會最深刻，對現實生活中的實際問題了解最深入。做好代表工作，充分發揮各級人大代表的作用，是堅持和完善人民代表大會制度的重要內容，也是各級人大常委會的工作重點。我們各級人大代表有270多萬，絕大多數在地方和基層工作。地方人大及其常委會要繼續貫徹落實2005年中央9號文件精神，堅持尊重代表主體地位，堅持為代表服務的思想，加強服務保障。深入貫徹實施代表法，保障代表依法行使職權，密切代表同人民的聯繫，擴大代表對常委會、專委會工作的參與，拓寬代表知情知政渠道。提高代表議案建議辦理質量，組織好代表視察、調研和培訓，不斷加強和改進代表工作，充分發揮代表在立法、監督工作中的作用。

五要進一步加強人大常委會自身建設。加強常委會自身建設，對於充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關、依法履職的工作機關和密切聯繫人民羣眾的代表機關的作用至關重要。地方人大及其常委會要繼續加強思想政治建設，用馬克思主義中國化的最新成果武裝頭腦、指導實踐、推動工作，增強堅持中國特色社會主義政治發展道路的自覺性和堅定性，增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，在重大政治是非問題上保持清醒頭腦。完善人大常委會工作制度，優化組成人員結構，保證人大代表和常委會組成人員依法行使職權，使人大及其常委會成為黨和國家聯繫人民羣眾的重要橋樑，成為人民羣眾表達意願、實現有序政治參與的重要渠道。切實貫徹黨的十七屆四中全會精神，不斷學習、善於學習，努力建設學習型機關，不斷提高依法履職的能力和水平。

地方人大設立常委會30年的歷程是新時期我國人民代表大會制度發展完善的一個重要體現。面向未來，我們對人民代表大會制度的發展前景充滿了信心。中國特色社會主義政治發展道路的前景光明而美好，堅持和完善人民代表大會制度的事業崇高而神聖，發展社會主義民主政治的責任重大而光榮。讓我們緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以高度的政治責任感和飽滿的精神狀態，繼續認真履行憲法和法律賦予的職責，努力做好新形勢下人大工作，為堅持和完善人民代表大會制度、加強社會主義民主法制建設、把中國特色社會主義事業不斷推向前進作出新的更大貢獻。

（本文系王兆國同志2009年12月21日在紀念地方人大設立常委會30週年座談會上的講話）