專家稱政府績效評估面臨4大難題：信息不公開
政府績效評估容易“做表面文章”；沒有足夠的信息公開支撐；缺乏科學有效的評估指標；沒有形成一個明確統一的制度——
為了掩飾採石場留下的巨大疤痕，某地把山上裸露的岩石、土丘用油漆刷成綠色；為了應付領導參觀，某地投資2億多元的“滲灌工程”從未使用，水池裏面的“水管”都塞着木頭……
“唯政績是從”讓部分地區政府的行為屢屢超出公眾的想象力，如何科學地對政府行為進行評價，成為近年來專家學者討論的熱點，對政府進行績效評估的實踐在全國眾多試點省市悄然展開。在12月21日中國政法大學法治政府研究院主辦的政府績效評估研討會上，專家認為，我國政府績效評估工作還處在探索階段，如何給政府打分仍然面臨四大難題：政府績效評估容易“做表面文章”，沒有足夠的信息公開支撐，缺乏科學有效的評估指標，沒有形成一個明確統一的制度。
績效評估不能做表面文章
“我們要追求的是什麼東西，必須弄明白。”中國政法大學法學院教授劉莘説。
“西方國家通過對政府績效進行評估，來判斷組織到底有沒有必要存在，整個政府辦事的過程是否合理，執行人員、決策人員的比例是不是合適，在實踐當中有什麼問題出來。”劉莘介紹説，“説到底，是一種組織再造。”
“這和我們的目的不一樣。”劉莘認為，“我們要的是一種跟隨效果。今年是什麼任務，從上到下推下去，我們用績效評估的辦法，讓下級政府跟着這個任務走。”
“我們喜歡從上到下的推動改革，但是如果我們不把績效評估這個事做實，變成一種弄虛作假，追求表面文章，最後會變成一場災難，花了納税人很多很多的錢。這種評估是沒有意義的。”劉莘説。
浙江大學公共管理學院教授範柏乃認為，即使把績效評估作為上級對下級施加壓力的工具，追求類似應試教育的考核排名，也能起到一定作用。
範柏乃介紹説，從2002年到現在，浙江省杭州市每年投入100萬元，對53個部門進行評估。評估人員由人大代表、政協委員、專家學者、企業家代表和市民組成。評估結果每年都在報紙上公佈。“寧願排名錯了，也要排名。作為政府成員，排在後面的壓力是非常大的，他勢必會想辦法去解決問題。”
國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任劉旭濤對此表示質疑：“即使是一樣的分數，裏面的內部績效就完全一樣嗎？優缺點不一樣，怎麼改進呢？”他認為，評估的目的説到底，就是為了發現問題，解決問題。
清華大學法學院教授餘凌雲指出，績效評估是為了引導政府，實現良好行政。“指標體系有兩個層面的視角：一是地方政府在中央上級政府眼中，是不是一個好的政府；其二，你這個地方政府是不是老百姓眼中好的政府。”
餘凌雲認為，現在中國的地方政府面臨一個問題：怎麼既迎合上級的考評要求，同時又獲得地方公眾的好評。
要評估績效，首先要信息公開
“萬人評政府”、“公民滿意度調查”、“聽證會”……近年來，遼寧瀋陽、江蘇南京、浙江杭州、廣東珠海等地陸續開展了一系列“民評官”活動，並將其結果納入政府績效評估的內容之中。
在一片叫好聲中，民評官的科學性也引起了一些專家學者的質疑。
北京市政府法制辦主任周繼東介紹説，某市的民眾調查結果中，滿意度排名第一的部門是大多數羣眾都不瞭解的“市黨委辦公廳”。
周繼東認為，部門職能的差異造成了評價結果的誤差。“有的部門和老百姓打交道多，有的打交道少；有的部門專門幹好事，有的部門專門幹讓人討厭的事，比如説城管，它的職責就是得罪人，所以社會評價一直非常低；有的部門比如統計，和老百姓不怎麼打交道，這樣的部門往往羣眾滿意度還是很高的。”他説。
範柏乃認為，民眾打分出現誤差在於信息公開不足。
據範柏乃介紹，美國的政府績效評估法中明確規定，只要各部門使用納税人的錢，每年都要有績效評估，並且要提出報告，公眾可以在網站上查得到一年一度的政府績效評估報告。“這個年度花了多少錢，花在什麼地方，效果如何，存在哪些問題，都有明確的報告。沒有報告，老百姓就不瞭解。”
全國政府績效管理研究會秘書長張定安認為，民眾評估政府的難點就在於“評什麼”。“事實上，當政府及其部門將職能目標、績效計劃、目標實現程度表述得清晰明白，公佈出來，就誰都可以來評估。”他説，“開展績效評估就是一個公佈出來的問題。”
避免為達指標而高成本運行
學生參加考試需要考題，政府進行績效評估需要評價項目——指標。“完善評估指標，這是非常非常重要的。如果指標錯了，這個評估結果肯定錯。”範柏乃説。
中國政法大學副校長馬懷德教授列出數十頁表格，對政府績效評估的指標和具體計算方法提出了詳細的方案。依法行政成為馬懷德方案中的評估指標之一，主要通過處罰、審批和行政維持率等方面來評價。
北京大學法學院教授沈巋提出，這樣的指標可能會帶來負面效果。“這個指標涉及到國家賠償的案子有多少，行政複議被撤的有多少。如果行政複議否定的評價扣分扣得很多，各種行政複議便會更多的要去維持原行政行為。”沈巋説，“我們往往關心更多的是政府管理的目標是什麼，但是不關心用了多少的成本去實現這個目標。”
高成本運行不僅表現在羣眾權益受損上面，還切切實實體現在金錢的損耗上。2005年統計數據顯示，我國行政管理支出佔財政支出的比重為20%，而發達國家這一比重往往不超過10%。
“我們現在經濟社會發展當中，長期存在GDP導向，這種單純的GDP導向使得政府靠公共財政的高支出來支撐着GDP。”周繼東説，這種GDP導向正是來自對官員政績考核的“指標”要求。
“好多東西老百姓無法判斷。我看到水清了，路修好了，可是老百姓怎麼知道花了多少錢？政府比較封閉，好多投入老百姓不知道，如果光看結果不看投入，這是一個很大的尋租空間，是很危險的事情。”北京大學政府管理學院周志忍教授説。
範柏乃認為，為避免用同一個指標考核造成的不科學，應該根據不同的經濟發展情況、地理位置制定不同的指標，各有側重。“我們把浙江省80多個單位按照經濟發展水平遞進，劃分成十個區，採取不同的指標。温州市非常發達，但是麗水市非常窮，可是生態環境非常好。麗水市把高污染的行業引進去了，經濟增長了，但是生態環境被破壞了。所以，對麗水這些地方不能用GDP來考核它，而是用生態環境的保護來考核它。”績效評估法制化，時機到了嗎？
周志忍指出，目前我國的績效評估制度的建立還處於探索階段。
“儘管我國已有1／3的省市建立了績效評估制度，但是內容五花八門，各地的評價差距非常大，評估的目的和作用也各不相同，沒有形成一個明確統一的制度。”
他認為，這樣各自為政的評估機制很不穩定：“今年考核完了，明年項目就變了，領導的關注點和理念各不相同，換個領導，以前的體系就都沒了。幾年下來，不同領導不同的體系，縱向上無法比較。”
北京工商大學的趙穎教授也提出了疑問：如果制度具有隨意性，政府績效評估怎麼分析控制成本？
趙穎説，目前已經有很多專家在這方面做了研究，“重複研究會提高成本，最終還是花納税人的錢”。
她建議，參考專家們的研究成果，從法制化的角度健全績效評價體系。“評哪些方面，怎麼評，什麼內容，這涉及一個指揮棒的問題，這個指揮棒的定位如果錯了，整個就都亂了，而且這種制度真正的績效也就發揮不出來了。”
她指出，另一方面，指標體系也不能一刀切，雖然從立法上應該有一個指導性的、原則性的東西，而不應該是強制性的。
周志忍也認為，法制化地統一制定評價體系，將會存在風險。“搞得很細，實踐基礎在哪裏？如果沒有實踐基礎，可能實現不了。有些規定對有些地方不一定是最合適的。所以，我的意見是要暫緩，先看一看。儘管美國的經驗是沒有實踐基礎，先立法，再推行，但是美國的配套管理機制比較到位。”周志忍表示，“中國匆忙立法，機制還沒有到位。”
國務院法制辦政府法制協調司副司長江凌認為，我們國家幅員遼闊，各民族發展不平衡，從中央到地方是五級政府，政府活動的性質、特點、需要不同，不可能也沒有必要建立完全統一的指導體系，應該根據地區和部門的實際建立分層的指標。
今年10月1日，黑龍江省哈爾濱市開始實施自己制定的政府績效管理條例，這是我們國家首個政府績效管理的地方性法規。
江凌指出，地方立法的時機已經成熟，從立法角度上應該有一個大的原則，而其他保障體系要完善。 (實習生 劉夢澤 繆媛）