學習機制、適應能力與中國模式-王紹光
到2008年，中國的改革開放已經走過了30年的歷程。現在，越來越多的人開始探索是否存在一個"中國模式"。
改革開放10週年時，幾乎沒人想到有談論"中國模式"的必要。雖然中國的國內生產總值在1978-1988年間，平均年增長率高達10.2%，但那時的增長率波幅巨大，很不穩定。更嚴重的是，1988年出現了1949年以來從未有過的高通貨膨脹率，引起社會上一片恐慌。那時，戈爾巴喬夫已在蘇聯啓動了以"公開性"、“多元化"為特徵的政治改革，成為西方人心目中的"時代英雄”。相形之下，不僅沒有人談"中國模式"，人們聽到更多的是國內外觀察家的預測：中國的政治體制即將崩潰。
到改革開放20週年前後，雖然還有人聳人聽聞地預測中國體制即將崩潰，但大多數人已經不以為然。那時，中國經濟不僅已經連續20年以年均10%的速度增長，而且學會了避免增長的大起大落，還成功地抵擋了亞洲金融危機對自己的影響。對比前蘇聯和東歐國家在轉型過程中遭遇的經濟衰退，中國的轉型模式引起了廣泛的注意。那時人們對"中國模式"的概括集中在兩方面：一是轉型的速度，據説中國採取的是"漸進主義"，有別於蘇東地區的"震盪療法";二是轉型的順序，據説中國是"先經濟改革，後政治改革"，而蘇東地區是"先政治改革，後經濟改革"。
到2008年，中國已經創造了人類歷史上前所未有過的奇蹟。儘管存在這樣那樣的問題，一個十多億人的超大經濟體，以年均9.9%的速度持續增長達30年之久，大幅減少了貧困人口，並大體上保持了政治穩定。這很難用偶然或幸運來解釋。因此，更多的中外人士開始思考中國成功的秘訣，談論"中國模式"。
喬舒亞•雷默(JoshuaRamo)將中國模式概括為"北京共識"，它包括三方面內容：注重技術創新，追求發展的平等性與可持續性，堅持自主發展的道路。①林毅夫曾在很長時間裏用比較優勢戰略來解釋中國奇蹟。②姚洋則把"中國模式"歸納為四項主要內容：第一，中國政府是一個以社會長遠利益為追求目標的政府;第二，財政分權帶動了地方的積極性;第三，中國探索了一條新的民主化道路;第四，中國的執政黨不是一個僵化的意識形態政黨，而是一個求真務實的政黨。③
我認為，用任何特定時段內的政策特徵或體制特徵來概括中國模式都是不夠的。模式必須是動態的，而不靜態的;隨着國內外形勢的變化，它必須與時俱進，這樣才具備可持續性。
在2007年的馬歇爾講座中，林毅夫開始強調"想法"(idea)的重要性，並暗示，中國過去近30年之所以能取得奇蹟式的發展，從根本上來説是因為中國政府在進行決策時是針對本國國情，解放思想，實事求是，與時俱進。④這樣的解釋便是動態的。
雖然在其近作中，德國學者韓博天並沒有談論"中國模式"，但他認為中國的"中央主導的政策實驗"是一種"獨特的政策過程"。中國由此獲得了非同尋常的適應能力，得以破除一些長期困擾經濟發展的障礙，不斷推進制度與政策創新，適應不斷變化的內外政治經濟形勢，及時抓住轉瞬即逝的機遇。這才是中國經濟崛起的制度條件。⑤
所謂"適應能力"是指，面對環境變化等因素造成的種種不確定性時，一個制度發現和糾正現有缺陷，接受新信息，學習新知識，嘗試新方法，應對新挑戰，改進制度運作的能力。適應能力對任何國家都十分重要，因為人類社會必須應對種種複雜局面、未知環境、價值與利益衝突;而所有人，包括決策者和專家都只具備有限理性，無力預見一切可能出現的局面以及自己行為的可能後果，因而也無力做出最佳抉擇。他們能做的僅僅是優先診治最迫切的議題，在不斷試錯中，通過比較不同的選擇，最終找到未必最佳、但令人滿意的方案。對於像中國這樣處於快速轉型期的國家，適應能力更是至關重要，因為這個過程好比穿行在一條沒有航標的河道上，水流湍急、暗礁密佈、險象環生。如果缺乏適應能力，隨時都會有翻船的危險。
的確，如果存在一個"中國模式"的話，中國政治體制的適應能力肯定是其中最關鍵的環節。在過去30年間，中國在轉型過程中跨過了無數道被外人認為不可逾越的制度和政策障礙。曾幾何時，領導幹部退休制度改革、工資改革、物價改革、國企改革、金融體制改革、財政體制改革、軍隊與公檢法經商、三農問題、住房體制改革、教育體制改革、醫療體制改革都曾被人看作一道道"險關"，稍微處理不慎，就可能造成全局性的災難。然而，回首過往，不由人不發出"兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山"的感嘆。
關於適應能力，社會科學家們知之不多。但有一點是肯定的，它的基礎是學習能力。社會科學中與政策與制度學習相關的概念很多，雖然叫法不一樣，但它們的含義大同小異，都是指有意利用某時、某地有關政策或制度的經驗教訓來調整此時、此地的政策或制度。為了歸納方便，我們可以依學習的推動者和學習源兩個向度區分四大類學習模式(見表1)。
學習的推動者有兩大類，一是決策者，二是政策倡導者。為什麼決策者會對學習產生興趣呢?最早研究學習對政策與制度變遷影響的赫克洛説得好，“政治不僅僅與權力相關，也與不確定性相關--人們會好奇應該做些什麼?“⑥為此，決策者會想方設法診斷當前面臨問題的性質與嚴重程度，探尋解決問題的潛在有效方式，這就需要學習。特別是當政策失靈、制度失效顯而易見時，決策者更會產生從自己過往的經驗教訓和別人的經驗教訓中獲得靈感的衝動。
除了決策者以外，還有不少決策圈以外的人可能變成學習的推動者，如政策主管部門、地方政府、政策專家、公務員、媒體工作者、社會上的利益相關羣體等。如果基本信念、對問題的看法相近，這些人就可能組成某個政策領域內有形或無形的"倡導者聯盟”。倡導者聯盟自己會通過各種方式學習，為支撐自己的主張尋求理據;同時，他們也會堅持不懈地向決策者推介自己的學習成果，以期影響政策和制度變化的方向。⑦
學習源也可以分為兩大類，一是各個時期、各個地方的實踐，二是系統性實驗。前者包括本國的政策與制度遺產、本國內部各地區不同的實踐，以及外國過往與現實的經驗教訓。後者是指在小範圍進行的、旨在發現解決問題有效工具的干預性實驗。一般而言，由於人類社會太複雜、有着太多價值與利益的衝突，進行類似實驗室那樣的實驗是幾乎不可能的。然而，在有些具體政策領域，對不同觀察點或對相同觀察點在不同時段進行干預性實驗(抓點)還是可行的。這類控制關鍵政策或制度參數的實驗有利於發現哪些政策和制度選項是可行的，哪些是不可行的。當然，實踐與實驗並不是絕然分開的;不同的實踐往往成為政策與制度性實驗的基礎。
表1中的四大類學習模式並不是相互排斥的;一個國家完全可能採用不止一種模式進行學習。一個體制適應能力的強弱取決於它是否能充分利用所有模式來進行學習。從邏輯上講，適應能力強的體制應該具備以下幾個特徵。
第一，體制安排使得決策者對新出現的問題、困難、不平衡十分敏感，並感到有責任做出回應。
第二，決策者深信只有通過實踐與實驗的方式進行學習，而不是照搬外國的經驗或時髦的理論，才能找到解決政策與制度問題的途徑。
第三，在政治統一的前提下，在相當多領域允許進行分權式決策，從而為通過分權式的實踐與實驗最大限度地探尋解決問題的不同方式創造制度條件;換句話説，體制培育着豐富多彩的學習源，同時又不失全局性的協調。
第四，對從實踐和實驗中產生的新東西，在進行集中式縱向推廣應用的同時，允許或鼓勵分權式橫向推廣應用，尤其是在決策前期。
那麼，依據上面的理論分析，我們應該如何判斷中國政治體制的適應能力呢?韓博天的近作告訴我們，中國十分注重第二類學習模式，即他所稱"中央主導的政策實驗”。而早在25年前，研究創新推廣理論的學者羅傑斯就注意到，即使在毛澤東時代與改革開放初期，中國已堪稱分權式政策或制度創新和推廣的典範。分權式實踐與實驗涉及的領域是開放的，包括行政、衞生、教育和產業等;分權的層次包括省、地、縣、公社和大隊等。⑧換句話説，中國也很擅長其他三類學習模式。
《學習機制與適應能力：中國農村合作醫療體制變遷的啓示》一文試圖探索中國是如何進行政策與體制學習的。⑨它運用"解剖麻雀"的方法，集中剖析一個政策/制度領域，即農村醫療衞生的融資體制。中華人民共和國成立以來，中國農村醫療衞生融資體制幾經周折，走過了五個階段，即醫療合作的萌芽(1954年以前)，合作醫療的興起(1955-1968年)，合作醫療的普及(1969-1978年)，傳統合作醫療的衰落(1979-1985年)，新型合作醫療的探索(1986-2008年)。過去60年，這個領域每次發生變化，其走向都與中國整體的政策/制度走向十分吻合。這樣，回顧該領域過去60年的變化就具有了普遍意義。該文的目的並不是要對各種醫療融資體制的優劣做出評判，而是試圖通過細緻梳理史實來分析決策者與政策倡導者如何利用實踐與實驗進行多方位的學習，獲取必要的經驗教訓，以調整政策工具和政策目標，回應變化了的環境。該研究達至以下七點觀察：
第一，在以往60年裏，基層的實踐一直是最重要的學習源。上世紀50年代最早出現的合作醫療範例均源自基層的實踐，而不是決策者與專家的設計。“文革"中一度盛傳，上海川沙縣的赤腳醫生和湖北長陽縣的合作醫療都是"偉大領袖毛主席親自抓的點”。實際上，它們都是基層實踐在先，中央抓點在後。基層的實踐為中央決策者和政策倡導者提供了靈感，是政策/體制演變的動力源。除了中國本土的實踐以外，改革開放以後，中國也十分注重其他國家實踐中的正反兩方面經驗教訓。
第二，中國的體制允許實踐的多樣化是出現這種局面的前提。即使在"文革"最激進的時期，中國政府也從來沒有要求全國採取同一種模式來實施合作醫療。不同地區，不同的縣、公社、大隊實行的合作醫療存在很大差別。實踐的多樣化為考察不同醫療籌資體制的優越性、可行性提供了可能。
第三，80年代以後，在小範圍進行的、旨在發現有效政策目標、政策工具的干預性實驗也變為重要的學習源。這類實驗往往需要利用現代統計技術。
第四，80年代以前，學習的推動者主要是決策者。他們通過各級衞生行政部門、媒體的內部或公開的報道瞭解各地的實踐。
第五，80年代以後，學習的推動者開始包括政策倡導者(包括中央政府部門、地方政府、國際組織、國內外學術機構等)，他們在政策/體制變遷中發揮的作用也變得越來越大。有些時候會出現不同的倡導者同盟，各自推動不同的政策選項，如80年代有關合作醫療、健康保險的辯論。這表明中國的政治體制正變得越來越開放、越來越包容。
第六，隨着學習源從基層的實踐擴展到系統的實驗，學習推動者從決策者擴展到政策倡導者，中國體制的學習與適應潛力得到了進一步的增強。
第七，舊矛盾解決了，一定會出現新矛盾，學習與適應是永無休止的過程。
對其他"麻雀"(其他政策/體制領域)的解剖應該可以印證以上七點觀察。韓博天認為"中央主導的政策實驗"是一種中國"獨特的政策過程"，但它實際上只是四類學習模式中的一類。該研究證明，中國也十分善於利用其他三類學習模式。換句話説，中國體制的學習能力和適應能力遠比韓博天理解的還要強得多。例如，韓博天斷言，“中央主導的政策實驗"在經濟政策領域具有優勢，但它無助於改善公共產品的提供，他並特別提到以基本衞生服務為例。該研究證明，他這個判斷恐怕過於武斷;中國的體制完全能夠通過各類學習模式探索符合中國國情的醫療衞生體制、以至整個福利體制。
受西方主流意識形態的影響，不少人以為劃分政治體制的標準只有一個，即是否存在競爭性的選舉。該研究告訴我們，世界上的政治體制也可以按是否具有學習/適應能力來劃分。而學習模式的優劣、適應能力的強弱與有沒有競爭性選舉毫無關係。按照這個標準，中國的體制屬於高適應性體制，而許多選戰喧囂的體制卻只能歸入低適應性體制。從動態的角度看，適應能力也許比什麼都重要。不具備適應能力，富國可以變為窮國、強國可以變為弱國;具備適應能力，貧窮、落後、不平等的國家也可以逐步邁上繁榮昌盛、人民幸福的康莊大道。過去60年裏，雖然左一腳、右一腳，深一腳、淺一腳，中國就是這麼一步步趟過來的。可以期待，未來中國還將這麼一步步邁向社會主義的彼岸。
註釋：
①JoshuaCooperRamo,TheBeijingConsensus:NotesontheNewPhysicsofChinesePower,London:ForeignPolicyCentre,2004.
②林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇蹟：發展戰略與經濟改革》，上海三聯書店、上海人民出版社1999年版。
③姚洋：《是否存在一箇中國模式》，寧波市圖書館"天一講堂”，2008年3月8日。
④閔捷：《林毅夫：在世界頂級經濟學講壇剖析"中國奇蹟"》，載《瞭望東方週刊》2007年10月26日。
⑤SebastianHeilmann：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，載《開放時代》2008年第5期。
⑥HughHeclo,ModernSocialPoliticsinBritainandinSweden,NewHaven:YaleUniversityPress,1974,p.305.
⑦PaulA.Sabatier&HankC.Jenkins-Smith,PolicyChangeandLearning:AnAdvocacyCoalitionApproach.Boulder,CO:WestviewPress,1993.
⑧EverettRogers,DiffusionofInnovations,NewYork:FreePress,1983.
⑨見《中國社會科學》2008年第6期。