財力與事權匹配將成為“十二五”財政體制改革重點

“十二五”財政改革着力點

財力與事權匹配將成為“十二五”財政體制改革的重點內容

“要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政關係，實現各級政府事權與財力相統一，加大各級財政對基本公共服務的投入，重點對農村和中西部地區進行傾斜，使得城鄉居民都能夠享受到均等的基本公共服務。”

近日，高層權威人士向本刊記者透露了目前正在討論制定的財政領域“十二五”規劃的指導思路。在其看來，“十二五”時期將是中國建立完善的市場經濟體制的關鍵時期，而財税改革在這一過程中將扮演非常重要的角色，“財税體制改革重點之一就是各級政府事權與財力的匹配。”

事實上，自黨的十七大以來，財力與事權匹配的財税體制改革就成為政府間收入分配改革的核心思路。中國社會科學院財貿所税收研究室主任張斌告訴《瞭望》新聞週刊，“在“十二五”時期，伴隨着税制體制的調整，應當對整個中央和地方的關係進行具有顛覆性意義的重新構建，避免含糊不清的事權和支出責任。”

“財力與事權相匹配是當前以及今後一個時期財政體制改革的重要命題。”接受《瞭望》新聞週刊採訪時，財政部財政科學研究所副所長劉尚希指出，建立財力與事權相匹配的財政體制，是進一步深化財税體制改革的主要着力點，但未來改革思路需要綜合考慮客觀經濟環境、改革總體取向和改革措施間的搭配與協調，“尤其對省以下的財政體制，不能強求一律，應該允許多樣化，要避免為改革而改革。”

從“財權”到“財力”的匹配

劉尚希認為，1994年建立分税制財政體制，整體框架有其進步性，但也暴露出了一些問題，“例如關於財權與事權相匹配，根據這一原則，每一級政府都勢必根據財權謀求發展，這就帶來了一些地方發展條件並不好，一味發展不僅破壞了生態環境，也並不能獲得財力。對一些地方來説，‘財權與事權相匹配’就像是‘畫餅’吃不上。”

2007年，在黨的十七大報告中，就正確處理好政府間財政關係（財政體制）問題提出了進一步改革的方向和原則：從強調“財權與事權相匹配”轉到“財力與事權相匹配”上來。對這一轉變，在劉尚希看來，財力與事權匹配的過程就是從中央到地方支出責任細化，明晰各級政府的支出責任。

各級政府支出責任不明確，現實中就是“上級請客下級埋單”：在執行中央政策部門提出工作任務時，需要地方政府支出的資金可能遠超其財力。另一方面，各個部門發文件的時候都從各自的角度來考慮，比如醫療衞生、教育、社會保障等各自不同的條條，文件沒有統一到一個部門算算賬，中央的財力是否能跟進，地方財力能否負擔得起，缺乏協調。結果造成了一些政策一到貫徹落實的時候，就發現“上面千條線，底下一根針”，“又讓馬兒跑,又不給馬兒吃草”，文件設想很好，但到了市縣沒有錢去執行。

劉尚希解釋説，“支出責任的劃分，就試圖解決這個問題。中央部門提出文件，同時從縱向測算各級政府需要的支出，從橫向統籌考慮安排中央各個部門的需要，明確出台這些文件，需要多少財力，中央需要轉移支付多少，否則地方只能走旁道，要麼形成債務,要麼亂借錢。因為你給它那麼多的支出責任，又沒有對應的收入來源。”

在他看來，財力與事權相匹配，實際上就是將財力在政府間的分配與一項事權執行成本的分攤結合起來，“哪一級政府執行責任大，執行成本高，就給哪一級的財力多。在明確事權執行責任和執行成本的基礎上，明晰相應的支出責任。”

具體到支出責任如何劃分，劉尚希認為，不能照搬西方的體制。以美國為例，其中央政府大，地方政府小，美國聯邦公務員佔公務員總數的1/3。而我國，財政供養人數中，中央一級只佔5%，其職能主要是決策，體現為開會發文件對地方提要求，讓地方貫徹落實，在這種有中國特色的行政體制決定下，只能按照事權的構成要素，即決策、執行、支出、監督縱向進行事權劃分。

他告訴本刊記者，“中央與地方及其各級政府之間的事權如何界定，是政府間財政關係（財政體制）的一個基礎性問題，也是行政體制改革繞不開的一個基本問題。若是在每一級政府都實現了財力與事權相匹配，我國財政體制的改革也就到位了。”

轉移支付的法制化

對“十二五”期間的中國經濟社會的發展來説，財力與事權相匹配的財税體制是維護各級政府實施公共服務、配合主體功能區建設的重要內容。而這其中，加快發展健全規範的財政轉移支付制度和生態補償和橫向轉移支付制度，是重要議題之一。

儘管轉移支付制度在不斷的完善和改革過程中，但現實的情況是，中央的財政收入已佔到全國財政收入的一半以上，但中央本級的財政支出不到20%。事實上，2010年中央的財政轉移支付已經達到了3萬多億元，“大量的資金通過體制收上來，再轉移到地方去”，全國人大預算工作委員會預決算審查室主任夏光指出，“這麼多的資金，在各級政府間轉移，它是很不安全、很不經濟，也很不效率的”。

而且，長期以來，我國轉移支付中存在着專項轉移支付佔整個轉移支付比重過大，甚至超過50%的現象，大規模的錢通過立項、審批的模式進行轉移支付，管理上存在很多問題。對此，劉尚希認為，這涉及行政體制的問題，還有一個因素就是上下級政府之間的不信任，上級懷疑下級會作假，下級又抱怨上級不瞭解地方實際情況，結果專項轉移支付越來越多，嚴格規定“打醬油的錢不能用來買醋”，但是錢真正到了地方，地方政府挪作他用的情況並不鮮見。

在夏光看來，財政轉移支付的功能定位迫切需要法律的規定。“在西方發達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什麼條件下進行財政轉移支付，在什麼條件下進行一般性轉移支付，什麼條件下進行專項轉移支付是有很明確的規範的”。此外，在他看來，財政轉移支付的分配、管理和使用，應該逐步走向公開和透明。

對於今後5～10年如何完善財政轉移支付制度，財政部財政科學研究所在一份關於我國財税體制改革的基本思路和政策建議的報告中建議：

一是逐步建立公共服務標準體系與均等化標準。

二是適當簡化、整合歸併轉移支付體系。對中央財政轉移支付特別是專項轉移支付進行整合，改變各部門各自為政、設立項目眾多的狀況；改變層層報批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠在基層的零碎項目。在明晰中央地方事權的基礎上，合理選擇轉移支付方式。

三是提高一般性轉移支付規模和比例，同時研究將部分財力性轉移支付和專項轉移支付歸併到一般性轉移支付中，以增強基層政府統籌安排財力、提供公共服務的能力。

四是規範專項轉移支付。嚴格控制新增專項轉移支付項目，區分不同情況取消、壓縮、整合現有專項轉移支付項目；規範專項轉移支付分配、監督、管理與績效考評；規範專項轉移支付配套辦法，充分考慮地方承受能力，屬於中央的事權，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步實行按項目配套或按類別配套等辦法。

完善省以下財政體制改革

分税制財政體制較好地理順了中央與地方、地方各級政府間財政關係，但同時不可迴避的是，省以下財政體制改革相對緩慢，過渡色彩濃重，缺乏統一、規範的總體設計，造成了基層財政運行日益困窘。

在全國財政收入強勁增長、地方財政總收入也不斷提高的情況下，中央和地方層級的省、市(地)在全部財力中所佔比重上升，而縣鄉財政困難卻凸顯出來，其財政資源不足以滿足當地的公共支出需要，在欠發達地區尤為突出。

黨的十七大提出了“完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力”的目標，進一步深化省以下財政體制改革是重要的路徑。如何完善省以下的財政體制改革，成為考驗中國財政體制改革的關節點。

對於省以下分税制難入軌道而使縣鄉財政困難加劇的狀況，目前主管部門官員和學者的共識是，現行財政與政府“五層級”(中央-省-市-縣-鄉)的大框架有直接關係，改革方向即通過省以下財政層級的減少即扁平化，促進政府層級的扁平化，形成中央、省、市縣的三級財政架構。

財政部財政科學研究所的研究報告對此細化後認為：首先，應適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。其次，創新省以下財政管理方式，重點做實縣級財政；着力推行“省直管縣”和“鄉財縣管”改革，減少財政級次，提高資金使用效率，進一步提高基層政府提供公共服務能力。

同時，建立縣鄉政府最低財力保障機制。按照分級管理的原則，省級政府應承擔保障縣鄉最低財力需求的責任，中央財政要進一步加大支持力度，幫助財力薄弱地區建立縣鄉最低財力保障制度。在這個過程中，強化省級政府義務教育、公共衞生、社會保障等基本公共服務的支出責任，提高民生支出保障程度。

對於一些地方試驗中的省直管縣改革，劉尚希認為應該引起關注的是，經濟的區域化、一體化和行政的轄區是緊密聯繫在一起的。如果按照三級政府的設想，把市一級政府這個層次撤銷掉，當市與縣之間的聯繫被截斷以後，各個縣將直接對省，而縣與縣之間、縣與市之間地緣上面的經濟聯繫毫無疑問將被截斷。

在他看來，省以下的體制應當允許多樣化，而不應當搞一刀切，“中國差距那麼大，差異那麼大，應當允許各個省去探索適合於本省的行政體制和財政體制，而不是強調所謂的統一。省以下的體制，我認為改革的權限應當下放，省以下設幾級政府可以由省以下自己去決定。”□文/《瞭望》新聞週刊記者唐敏

責任編輯：齊瀟涵