最大規模事業單位改制啓程 統一政令破“條塊”

在中央政府及相關職能部門鼓勵及支持下，3.7萬家新一輪事業單位改制不存在政策上的障礙，難點是如何實施及具體操作

文/文宗瑜

與10年前中央政府十大產業部撤併而推行242家科研院所由事業法人轉企業法人的體制改革相比，新一輪的事業單位改革覆蓋面更廣、涉及單位更多；就目前的政策導向看，鼓勵及支持出版、報紙雜誌、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，考慮中央、省(直轄市)、地(市) 、縣(市)四個政府級次，涉及的改制和擬改制事業單位近3.7萬家。

這些領域的事業單位改革改制，有利於為民眾提供層次更高、選擇性更多的精神文化產品，有利於加快中國現代服務業發展的速度及質量，有利於提升中國價值觀的國際競爭力。可以説，此輪的事業單位改制具有更大的現實意義及作用。

事業單位改制的實施及具體操作，要吸取上一輪國有企業股份制改革及科研院所由事業法人轉企業法人體制改革的教訓，把好國有資產定價及轉讓關，堵死國資流失的渠道，實現事業性國資轉變為經營性國資的保值增值。

因此，當前事業單位改制須強調並落實程序的完整及連續性，抓好依託產權交易市場進行資產產權轉讓的工作。除此以外，一些自負盈虧搞得好的事業單位，可以一步到位轉變為產權多元化的企業法人，對經營班子成員實施股權激勵。但是，經營者持股的股權定價及出資額，要考慮併合理計算事業單位無形資產的價值。

統一政令破“條塊”

事業性國有資產管理與經營性國有資產管理存在很大區別。雖然，法律規定各級財政部門是事業單位國有資產的主管機構，但各級財政仍只是一般性的管理指導。到目前為止，事業單位及其資產管理仍是由其所屬行政主管部門履行實際管理權。

應借鑑2002～2007年國企全面改制操作的經驗，由一箇中央政府職能部門牽頭，聯合這次事業單位改制所涉及的各行政部委局，制定指導事業單位改制操作的政策。具體而言，就是由財政部牽頭，聯合宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局，就出版、報紙雜誌、文化、電影電視、廣播等領域事業單位改制的資產管理及處置等出台文件，而從政策及程序上堵死國資流失的渠道。

“條塊分割”既是事業單位管理的現狀，也是事業性國資管理的現狀。這次出版、報紙雜誌、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，就是為了打破條塊分割，通過事業法人轉企業法人的改制，形成一批跨行業跨區域經營的市場化公司。在某種意義上，這些跨行業跨區域經營的市場化公司，不僅能提供更多更好的精神文化產品，而且能通過市場化運作提升中國文化產業的國際競爭力。

這意味着，新一輪的事業單位改制必然要衝擊事業性國資管理的條塊現狀。只有政策先行，財政、宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局協調一致，出台事業單位改制的統一性文件，才能為事業單位改制掃清條塊分割的障礙。最重要的是，多部委局協調而出台事業單位改制的統一性文件，有利於清理條塊分割的“管理空白地帶”，堵死國資流失渠道。

如果這次事業單位改制所涉及的部委局各自就本部門事業單位改制出台文件，容易導致事業單位改制操作出現顧此失彼的問題，為國資流失留下“管理空隙”。多部委局協調而統一出台文件，意味着協調統一的監督，也意味着事業單位改制方案實行多部門共同審批，形成權力制衡機制。

需要強調指出的是，多部委局協調而出台的統一性文件，不可能是一個，應該是多個，在多個文件中可各有側重點，每個文件在解決不同領域、不同層次上的重點或難點問題的同時兼顧其他問題解決。當然，多個文件之間應該有連續性。

強調程序監督嚴防“做假賬”

資產處置及國資轉讓，是這次事業單位改制操作的難點之一。在多部委局聯合出台的文件中，應當就事業單位改制中資產處置、國資定價轉讓、人員安置補償成本確定、歷史遺留問題解決費用列支等問題進行較為明確而具體的規定。

與政府會計標準缺失相對應，絕大多數事業單位財務管理水平低、財務管理制度不健全，由此導致的賬外資產、資產私人出租出借、土地房屋關聯交易、小金庫、庫存無明細賬等問題，極有可能成為事轉企改制中國資流失的渠道。

因此，在事業單位改制指導文件重點關注資產處置及國資轉讓問題的同時，要抓好改制程序及步驟的管理及監督。就程序及步驟而言，主管部門應關注三個環節：

一是改制起始日確定後的資產處置程序，包括對領導班子經濟責任審計、清產核資、財務審計、資產評估及備案等，程序不能少；二是職工參與及職代會就改制草案進行討論的程序也必須要有，事業單位改制必須讓職工充分參與，給職工知情權與發言權，鼓勵與支持職工就本單位事轉企改制中的嚴重問題進行舉報與監督；三是改制方案批准前的抽查及公示，事業單位所屬部委局及財政部門在批覆改制方案前，應實行抽查監督，檢查改制程序及步驟是否符合政策規定，在抽查基礎上，再就改制方案進行公示。

與此同時，事業單位改制中的資產處置及國資轉讓過程中，必然涉及特殊費用列支、資產損失折價、資產增值溢價等問題，相應問題解決不能單純以事業單位領導班子決議的方式完成，應按政策文件的相應規定進行操作，其操作的過程應有相應的財務會計處理。

事業法人與企業法人的會計制度及方法存在差別，但無論有多大差別，在事業法人轉企業法人的改制過程中，必須保持財務會計的連續性。事業法人轉企業法人改制完成後，原事業法人的會計賬簿仍要封存，而且至少封存10年，用作改制後出現問題的會計賬簿備查。

必須通過事業單位改制文件的政策規定，消除事轉企改制中的做假賬現象。事業單位改制文件中要明確，事業單位改制前後做假賬，不僅要追究單位領導人的經濟責任，而且要追究單位領導人的刑事責任。