學者談京藏高速擁堵：須防府際協調硬傷

當政策的出發點是局部利益優先於整體利益之時，擁堵事件發生就不足為怪了

文/熊文釗(中央民族大學法學院教授)

不久前，京藏高速公路罕見的大範圍擁堵吸引了多方注意。諸多專家從自己專業的角度作出瞭解讀。但筆者認為，分析根本性的體制原因，應從當前我國府際關係切入。

府際關係，亦即政府間的關係，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關係。實際上，除各地區之間的府際關係外其他三種府際關係，都或多或少地在這次擁堵事件中扮演了重要的角色。

首先看中央政府與地方政府間關係。這主要體現在突發事件的協調層面上。一般而言，在幾個地區間出現突發事件由其共同上級進行直接的指揮和協調，是基本的行政規律。但是當京藏高速的擁堵事件蔓延蒙、晉、京三地時，所能夠找到的共同上級就只有中央政府——國務院。一方面，國務院的業務範圍面向全國，事務處理量巨大，很難保證調用充分的內部資源來處理某一局部的事項；另一方面，即使從許多客觀方面而言都不宜由中央直接擔任這次擁堵事件的協調指揮者，但是由於體制安排所限，又不得不如此。也就是説，體制原因迫使我們不得不選擇一種效率低下的行政管理或運行方式，來處理京藏高速的擁堵這一迫切的地方問題。聯想到數年前我國南方遭受冰雪襲擊，温家寶總理不斷折返於災區和北京之間處理大量的協調性事務，央地府際關係失調的流弊其實在那時就早已凸顯。倘若不引起足夠的重視，未來再發生類似事件，我們仍將繼續被效率嚴重低下的負累所折磨而不得要領。

其次看地方政府之間關係。可以説，擁堵事件是由內蒙古、山西和北京三個省級地方政府之間的關係失調而引起的。可以就幾條主要的擁堵原因逐條剖析。第一，110國道作為京藏高速的重要疏導通道，長期承擔着重要的分流職能。而且，自從北京出於地方利益考慮從2005年起就在作為京藏高速重要組成部分的八達嶺高速全天候限制4噸以上的大貨車通行，110國道已經成為該路段唯一的疏解線。因此，8月中下旬北京境內對該國道實施封閉大修之前，就應當同蒙、晉方面進行良好的溝通，做好車輛分流的預案；第二，高速公路的分段收費體制加劇了擁堵程度；第三，各地對不同利益形式的追求構成的直接衝突凸顯地方府際關係的失調。各地政府對超載的貨車採取了不同的處理方式。蒙、晉兩地，對超載的貨車罰款了事；而北京則要求超載的貨車必須卸掉超載的部分才予放行。這造成了各地間頻繁地重複檢查作業，降低了通行速度。另一方面，部分地方政府在同相鄰省市溝通失當的前提下憑藉政策亂收費，導致大量運煤車為逃避徵費而紛紛湧入京藏高速。當政策的出發點是局部利益優先於整體利益之時，擁堵事件的發生也就不足為怪了。

再看政府部門之間關係。一是從高速路內部管理體系而言，多頭管理已經讓整個高速路網的正常運行不堪重負。路面的保養維護、通行秩序的維持、公路的實際運營等分別由不同的部門承擔，各有職責也各有利益。於是每個部門都力圖在管理手段和管理目標上向自己傾斜。

二是公路與鐵路不同運輸方式之間的配給不當，反映了相關主管部門之間關係的失調。由內蒙古向京津及東部海港輸出煤炭的高速通道僅有京藏高速，巨大的需求和有限的通過量之間的矛盾極其尖鋭。有專家提出了以鐵路為分流方案的建議。但並未看到交通部與鐵道部之間進行相關的溝通協調。

透過上述分析，如何從制度上構建協調、通暢的府際關係，才是真正的治本良策。

建議一：設立省際協調部門，理順中央與地方府際協調關係與地方政府之間的府際糾紛。這種思路在制度實現上可能有三種模式。在中央設立地方事務部，統一掌管全國地方府際關係的協調與維繫，其優點在於能夠確保政策實施的一致性，但卻必須建立在對當前省、部平級的制度作出根本性修改的基礎之上；同時在東北、華北、西北、華中、華東、華南和西南分別設立大區事務協調機構作為地方事務部的派出機關，統籌區內有關事項的處理，但這種模式依然需要對現有制度作出較大調整；在各大區設立省際議事協調機構，賦予一定的實際事權，當本區機構無法完成協調任務時，方由中央出面解決，這是一種較為折中的模式設計，實現的阻力較小。

建議二：進一步推行大部門制改革，釐清各政府部門之間的內在關係，整合行政管理事項與權能，從根本上改變多頭管理的格局。有必要進一步推進大部門體制改革，儘快實現鐵路與公路、航空等運輸方式的統籌規劃與無縫對接。

建議三：進一步促進體制內部不同部門之間的行動協調與資源整合。比如，在高速公路管理體制內部，可將運營、養護、交管等業務合而為一，以減少體制內部的資源與效率消耗，從根本上確保道路通暢，實現對既有高速公路資源的充分利用。□