土地資源稀缺 耕地與經濟建設用地引發艱難博弈

回眸十一五 展望十二五

十八億畝耕地保衞戰

本報記者 董偉

雖然政府工作人員一再出示合法手續，但是石遵和仍然無法接受這樣的事實：他不能繼續在自己的土地上種水稻了。過去3年間，石遵和的7塊水田陸續被湖北省大冶市經濟開發區徵用，成為市招商項目隆成童車廠的一部分。“開發區允諾給樓房和社保，但看着綠油油的莊稼地變成混凝土，心裏總不是個滋味。”他説。

事實上，土地徵用的衝擊決不僅限於感情上的。石遵和對耕地補償的意見也不小。他認為，失去生計的代價太大，而政府給的3萬塊太少。為此，石遵和帶着摁有一百多個村民手印的告狀信數次去北京上訪，終於引來國土部門實地調查。他心裏的憤恨不止一樁：“為了修公路，開發區連我們村800年的祖墳都平了，太霸道了！”

隨着經濟的快速發展，中國土地變得越來越金貴。如何使用它，是用來種菜、種糧食，還是用來建廠、建房子，已經成為考驗國家智慧和勇氣的難題。在“十一五”期間，由於“18億畝紅線”的設定，使這一難題變得更為糾結、複雜。地方與中央目標的分歧，政府與農民的利益衝突，凡此種種俱沉積在“寸土”與“寸金”的計算、較量之中。

“十五”末期，中國耕地存量已經降至18.27億畝，且以每年1240畝的速度減少；中國人均耕地面積只有1.38畝，其中有9個省區人均耕地面積低於1畝，3個省區人均耕地面積低於0.5畝。在全世界26個人口超過5000萬的國家中，我國人均耕地量僅比孟加拉國和日本略多一點，排在倒數第三位。一時間，“土地危機”的擔心瀰漫全社會。

早在1994年，美國世界觀察研究所所長布朗在其《誰來養活中國》一書中警告説：“2030年，中國的糧食缺口將達到3.69億噸，不僅中國無法養活自己，世界市場也負擔不起。”他還預言，“糧食的短缺危機將使中國的經濟奇蹟過早結束。”儘管中國的研究者對布朗的預測方法和依據提出過許多質疑，但無不承認“中國的糧食缺口將會越來越大，糧食問題將會成為制約中國經濟發展的瓶頸”。

此種情況下，我國政府不能不作出反應。2006年3月5日，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標，是一條不可逾越的紅線。2007年3月5日，温總理強調：在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代，一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。

為了保證沒人逾越紅線，中央政府還專門設置了相當於“土地守衞隊”的機構：土地總督察辦公室。2006年9月，中央編辦批准國家土地總督察辦公室以及北京、瀋陽、上海、南京、濟南、廣州、武漢、成都、西安等9個國家土地督察局的具體編制方案，總編制360名，其中司局級領導職數67名。

這代表着土地作為“禮物”大奉送的時代結束。曾幾何時，為了“招龍引鳳”，地方政府以“零地價”將大片土地劃給投資商；曾幾何時，跑馬圈地的熱潮遍中國，插一片旗子、拉一個圍牆就是開發區、工業園。如今，土地作為珍貴資源，它將越來越稀缺。

問題是，“十一五”時期的中國正飛奔在城市化、工業化的大路上，經濟和社會的發展對各類資源呈現極度渴求狀。對經濟增長負首責的地方政府和靠GDP飄紅升職的官員，對土地的胃口無疑是龐大而難以遏制的。中央“紅線”的設定，使他們無法繼續隨心所欲。過去數年，地方政府為拿到更多的土地指標而絞盡腦汁。

國土資源部執法監察局局長張新寶對記者説，“十一五”期間，地方政府在土地使用上的確沒少動腦子，也沒少耍花樣。一個突出的違規做法是“以租代徵”，規避農用地轉用審批和新增建設用地有償使用費的繳納。有的地方還搞假“招拍掛”、假投資，試圖“先生孩子後領證”，有了既成事實，使職能部門不批不行。另外，利用“佔補平衡”的政策，圈佔良田，在荒坡上難耕處做補償，浙江龍泉甚至“造地”造到了山頂上。

這是一場艱難的博弈。“十一五”期間，政府職能部門採取了一系列措施，比如給基本農田上户口、用衞星圖片進行執法檢查等。“衞片執法檢查”是依據衞星遙感圖片對一個行政區域開展執法檢查，通過對衞片所反映的土地利用情況發生變化的地塊逐一進行核查，就可以掌握該行政區域的新增建設用地情況，發現和查處違法用地。畢竟，“人在做，天在看”，違法佔地無論如何也瞞不過衞星。

履職4年來，土地督察機構交出瞭如下成績單：針對地方政府違反耕地保護政策的重大違法違規佔地問題，向省級及計劃單列市人民政府發出72份督察建議書、整改意見書和限期整改通知書，督促地方人民政府依法依規用地，嚴格保護耕地。在專項督察中，對26個市、縣擅自調整土地利用總體規劃、非法佔用基本農田等問題實施了整改，督促地方人民政府依法查處糾正違規違法案件近2000件。

特別有意味的一幕發生在2008年，國家土地督察機構開始“約談”問題比較突出的城市政府負責人——按要求整改則罷了，不然，嚴厲處罰沒商量。此後，“約談”方式漸成慣例。

過去5年，壓力巨大；未來5年，巨大壓力。國土部有關負責人表示：“既要堅守18億畝耕地紅線不突破，又要為經濟社會發展提供必要的土地，保障經濟發展，這是擺在我們面前的最大難點和矛盾所在。”

這個矛盾不可能用“和稀泥”的辦法來解決。“解決這個問題，我們始終堅持以下3個原則：一是保護資源和保障發展，保護資源在前；二是服從中央和理解地方，服從中央在前；三是節流和開源並舉，節流在前。堅守18億畝耕地紅線，是國家土地督察機構的神聖使命和重要職責。”該負責人説。