專家稱北京治堵方案所規定政府與公民責任失衡

北京治堵：責任失衡的公共政策

備受矚目的北京治堵方案終於塵埃落定，但對此方案的爭議之聲並未就此平息，反而因方案中更細化、更確定的規範掀起了新一輪的爭議高潮。

著名公共政策專家在接受《法治週末》記者採訪時指出，北京治堵方案中規定的責任並不均衡

法治週末記者 陳霄

17時21分：“我在西直門地鐵，這裏堵人了。今天地上地下都不好走。”

18時05分：“我在建國門，地面上堵的是車，地面下堵的是人，天上的飛機也在堵着嗎？”

19時35分：“剛才從東方新天地到王府井大街，人潮太洶湧，去的時候103路公交車就堵在那兒，購物回來它還在那！”

……

這是今年12月24日一些網友在網絡論壇上的“語錄”。

當天是週五，原本小週末就是“北京堵車時間”，又恰逢平安夜，晚高峯“早來晚走”，不僅下午4時就提前“上崗”，局部地區還延續到午夜才徹底結束。

北京市交管局即時路況顯示，當天晚高峯的擁堵路段數量再次破百，最高達117條，緩慢行駛路段接近200條。但幸運的是，這尚未達到此前創下的最高擁堵紀錄。

此前一天，備受矚目的“北京治堵方案”終於塵埃落定。

12月23日，經過一個星期的徵求意見，北京治堵方案正式亮相北京新聞大廈九層新聞發佈廳———《北京市人民政府關於進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》正式公佈。

由於措施的細緻性和全面性，可以預見的是，這份意見影響的並不僅僅是首都近2000萬人的出行。

對此，著名公共政策專家、國家行政學院教授汪玉凱接受《法治週末》記者採訪時指出，北京治堵方案中規定的責任並不均衡。

採訪中，受訪學者多對此項與北京居民息息相關的政策的出台頗有看法，治堵新政的出台，或許非但不能平息此前意見徵集期的爭議，相反由於更細化、更確定的規範，將爭議引入更高潮。

從公共政策角度看

治堵方案不符公共政策基本原理

有網友總結，統觀意見和相互配套的幾項措施，在北京治堵方案中，“限”是其中最大特色。

限量：“十二五”期間北京市一級單位公車“零增長”；

限牌：每年確定小客車增長數量和比例，搖號分配車牌；

限人：外地人購車要完税5年；

限行：適當時候單雙號限行；

限外：外地車輛在早晚高峯期禁入五環；

此外，停車收費價格也進行調整，實行分區梯級收費，總體標準上調。

細心的人士不難發現，整個方案當中，限制政府的只有兩處，一是公車“零增長”，二是將治堵納入政績考核，而限制民眾的地方多達5處。

汪玉凱在方案出台後也向《法治週末》記者分析指出，治堵方案對百姓的限制多，“也限制得很細，但凡能想到的都作了規定”，但對政府的限制少，“原因很簡單，從操作層面上，限制百姓容易，但限制政府難度太大”。

汪玉凱認為，這樣的方案並不符合公共政策基本原理，“公共政策應當讓制定政策者受到限制才對，政府本身受到公共政策的限制更多也是國際上通行的作法”，但在此次的治堵方案中，“對政府的限制明顯考慮得太少”。

對此次治堵方案表示理解的北京大學政府管理學院公共政策學者李丹陽也坦言，從公共政策的角度而言，方案中的政府責任和公民責任確實並不均衡，從價值追求而言，是有問題的。

還有公共政策學者注意到了治堵方案制定的基礎。

陸奇斌，北京師範大學社會發展與公共政策學院公共政策學者，他在接受《法治週末》記者採訪時認為，被制約的對象是政府還是公眾並不是核心問題，“公共政策的制定是為實現公共資源的最大化效益”，但目前為止，沒有見到官方或者其他機構對構成擁堵的元素進行過剖析，“沒有對出行行為的研究，沒有數據的支撐，政策是如何制定出來的”？

他舉了個例子，比如限制外地車輛進京時間和環路，政策為什麼要這麼限？有什麼數據支持？這種限制能不能起到效果？“因為從感觀上，堵車時我們並沒有看到多少是外地車堵在路上，那麼政府為什麼會出台這樣的政策”？

政府左右為難

難以協調城市利益與首都定位

李丹陽接受記者採訪時坦言，他對治堵政策能夠理解：“客觀地説，北京市政府也很為難。”

不少人認為，北京市政府在機動車保有量衝擊500萬輛時才開始治理交通擁堵難題，確實很難再有比此次治堵方案更好的辦法。“到這個階段不治不行了，但城市擁堵是世界性難題，不好治。”

“治堵方案中有些明顯違背市場經濟的辦法，比如搖號，政府不得已都用上了。”李丹陽説。治堵方案出台後，有評論認為，搖號是限制汽車增長“最沒有技術含量的手段”。

李丹陽指出，“為難”來源於北京特殊的定位，作為首都，中國的政治中心，需要為全國的政治服務，它的政策就很難完全體現出公共性，因為不僅僅需要考慮北京居民，還要通盤考慮全國。

“政策制定者也很清楚政策不能有明顯的偏頗，但一旦在現實中遭遇難題的時候，仍然難免傾斜，市政府居中協調北京這個城市和一個首都的各方面利益，確實很為難。”李丹陽如是説。

多元參與不足也是一大原因。

一個由北京市交通委發佈的數據被廣泛引用，治堵方案徵求意見一週，共收到意見近3000條，其中94.2%是建設性意見，表示反對的佔5.8%。

以北京將近2000萬人的居住人口而言，3000條的意見根本微不足道，不足以表達民意。學者指出，在這項關乎全北京居民的公共政策制定過程中，民眾參與度太低，“既不利於政策本身的完善，也不利於政策最終的執行”。

此中原因，除了徵求意見時間過短、徵求意見方式過於單一外，還與發佈的徵求意見稿過於原則有關，“只是籠統地提限制、收擁堵費，怎麼限制、如何收費，都不提，都沒有操作性條款，百姓怎麼提意見？”北京一位長期關注交通問題的媒體人士如是反問。

“政策制定過程不公開，把本來應當使用的一些民眾參與方式架空，比如聽證會，其實反而增加了政府自己的壓力，因為民眾分享不到你的困難，政策出來後不容易被理解，執行效果也不好。”李丹陽認為，有時候政府為減少政策制定的不確定性和不可控性，自己就先把眼睛蒙起來，這與現代倡導的城市多元治理理念相去甚遠。

難以確保公眾對公共政策的知情權、參與權、監督權，被認為是一些地方政府的習慣性作法，學者指出，這是一種落後的行政治理理念。

“民意對公共政策的多元參與有益無害，應當通過更廣泛性、更精確化的方式來強化與民意的溝通。”陸奇斌認為。

適度、合理的公民參與，對於2000萬人口城市的可持續發展是不可或缺的，李丹陽對《法治週末》記者表示，“否則某部分功能喪失後，這個城市的政治功能也會受影響”。