每個城市都應該改革的交通規劃規則 - 彭博社

路透社完成一個重大交通項目從來不是一個快速和簡單的過程，但如果有哪個地方能夠迅速完成，那就是舊金山。1973年，這座城市通過了一項“優先公共交通”政策，優先考慮除汽車以外的交通方式。正如該政策明確指出的，涉及街道和人行道的決策“應鼓勵行人、自行車騎行者和公共交通使用公共通行權。”

這在紙面上對宜居性是強有力的支持，但近年來，這項政策在實踐中更像是“交通最差”。一項2005年的訴訟因未考慮對汽車交通流的潛在危害而推遲了城市主自行車計劃的實施，直到2010年8月才解除禁令。自2004年以來，城市一直在考慮沿範尼斯大道建設快速公交線路，但該項目的環境評估直到上個月初才完成——部分原因是對同一交通因素的深入研究——現在預計服務至少要到2016年才會開始[PDF].

彭博社城市實驗室範德比爾特租賃掙扎中的紐約市神學院以擴展校園紐約市市長埃裏克·亞當斯因聯邦腐敗調查被起訴新澤西交通局和美鐵列車在紐約市附近脱軌後延誤紐約市養老金投資於前審計長公司管理的基金舊金山的公共交通優先理念與其以汽車為中心的現實之間的脱節源於一種神秘的工程措施，稱為“服務水平”，或稱LOS。簡而言之，LOS建議每當城市想要改變街道的某個元素——比如增加自行車道或僅僅是塗畫人行橫道——時，應該計算該變化對汽車交通的影響。如果變化導致過多的擁堵，那麼就必須投入大量的時間、金錢和額外的分析來考慮該項目。

這種隱形之手的影響並不僅限於舊金山。“交叉口LOS是美國最廣泛使用的交通分析工具之一，對美國城市街道空間的分配產生了深遠的影響，”舊金山州立大學地理學教授傑森·亨德森在《運輸地理學雜誌》11月期中寫道。正如亨德森所言，城市們是時候解決這個問題了，而舊金山正是這樣做的。它目前正在起草一種新的可持續交通指標，以取代LOS並促進宜居性。不過，鬥爭遠未結束。

“我遇到過的每個城市都有一些[LOS]的使用，”亨德森説，他對LOS進行了廣泛的審查，並正在撰寫一本關於舊金山流動性政治的書。“LOS和汽車的特權是現任者。政治過程的設置方式是你必須反駁現任者。”

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LOS可能是一個相對晦澀的交通工具，但它並不是一個特別複雜的工具。LOS的主要功能是測量每輛車在特定交叉口經歷的延遲。延遲少於10秒意味着街道的交通流量“良好”，並獲得“ A”的LOS等級。隨着延遲的增加，等級會像成績單一樣向下移動，直到“F”等級，當平均延遲超過80秒時給予。

在舊金山和其他加利福尼亞城市，LOS通過州的環境法典——加利福尼亞環境質量法（CEQA）影響交通或開發項目。CEQA要求公共機構確定開發項目對環境的可能影響。它本質上作為一個篩選過程，評估項目對空氣污染、水質以及當然還有交通的影響。CEQA檢查表中交通部分的一個要點是“服務水平。”

假設有人想在舊金山灣區市中心建設一個自行車道。根據CEQA，該項目的發起者必須考慮對街道的改變是否會導致LOS的降級。在舊金山，通常來説，LOS可接受的閾值是“E”級——或延遲在55到80秒之間。如果我們假設的自行車道消除了一個車道，這可能會造成足夠的擁堵，使每輛車的延遲超過80秒。這將使街道的LOS從“E”降到“F”，該項目將超出可接受的CEQA閾值。

現在這並不意味着車道不能建造，但確實使項目變得更加困難。例如，如果LOS降到“F”，那麼自行車道項目的贊助者必須進行一項昂貴且耗時的環境影響報告。如果該報告確認LOS失敗，贊助者可能需要通過其他方式來緩解或抵消擁堵。所有這些時間和金錢的替代方案是完全放棄項目——而這往往就是發生的事情。

“這將那條價值20,000美元或40,000美元的自行車道突然變成一個200,000美元的項目，並且將一個可能需要一個月或兩個月從設計到實施的項目變成一個2年或3年的項目，”舊金山自行車聯盟的政策主任安迪·索恩利（Andy Thornley）説。舊金山自行車聯盟。“在許多情況下，並不是説我們將自行車道或人行橫道完全研究後拒絕，而是我們甚至不進入環境審查，因為公共機構沒有資源在這些相對便宜的項目上花費時間和金錢。因此，必須經歷所有這些環節會產生巨大的寒蟬效應。”

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LOS的影響主要來自於其被納入聯邦交通研究委員會編制的《公路容量手冊》。幾十年前首次引入時，這一指標與更廣泛的汽車旅行文化願望相協調。儘管城市在法律上並不需要遵守LOS標準，但多年來這一標準已經固化為慣例。當城市意識到平衡交通系統的必要性時，LOS已經在街道工程的經典中紮根。

“人們曾假設，駕駛將無處不在，並且總是會增加，因此需要一個合理的決策過程來決定有限的交通資金應該投向哪裏，”亨德森説。“如果你只是假設駕駛總是會存在，並且未來會有更多的汽車和另一種燃料來源，並且它優於其他一切，這樣的假設是有道理的。”

關於LOS有幾個怪癖，使其具有亨德森所稱的“客觀性的表象”。首先，LOS延遲是在高峯交通時段測量的。這反映了一個信念，即街道的設計應該基於其最擁堵的小時，而不是配置以應對全天範圍內的多種出行方式。此外，字母等級比數字延遲本身更重要；例如，如果兩秒的延遲使一個項目超過“E”等級，它可能會受到比另一個延遲交通更長但沒有降級的項目更嚴厲的懲罰。而在舊金山，LOS影響必須不僅在現在確定，還要考慮到幾十年後的未來。20年後的失敗意味着現在的失敗。

使用LOS作為CEQA環境影響清單的一部分也存在很大的諷刺。自行車項目對環境有利似乎是不言而喻的，但使用LOS來評估它們有時可能暗示完全相反的結果。例如，提起2005年針對舊金山自行車總體規劃的訴訟的人建議，由於自行車道提高了LOS，它們也提高了擁堵和汽車怠速，從而導致污染。

這並不是LOS的唯一矛盾之處。舉個例子：一位開發商的建築未達到LOS標準，可以通過拓寬街道來減輕環境影響，這當然會吸引更多的汽車和污染。因此，舊金山在CEQA中使用LOS實際上並沒有鼓勵密集開發和降低車輛里程——這些都是以交通為先的城市的標誌——反而阻礙了宜居設計。在一篇關於LOS的三部分系列文章中，Streetsblog的一位交通顧問稱LOS是加利福尼亞州“擴張的最大推動者和以交通為導向的發展最大的障礙”。

“最終，遵守CEQA往往導致交通系統變得更加不利，更加危險，”索恩利説。“這增加了更多的汽車出行。”

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舊金山宜居倡導者的希望之光在於CEQA審查的靈活性。雖然CEQA建議與交通相關的項目考慮LOS作為環境指標，但並不強制要求特定的指標。任何合理的交通可持續性測量都可以。

這一認識導致了一場反對在CEQA下使用LOS的反運動，由城市的一些交通機構發起。2003年，舊金山縣交通局進行了審查[PDF]，得出結論認為LOS未能支持“建立一個平衡的多模式交通系統”——而是認為LOS在犧牲公共交通、自行車和行人出行的情況下維護了機動車的流動。換句話説，通過堅持LOS，城市實際上違反了其自身的交通優先政策。

根據該報告，相關部門開始調查替代交通影響措施。2008年的後續報告建議用一種稱為“產生的汽車出行”（auto-trips generated，簡稱ATG）的全新指標來替代LOS。ATG不是詢問一個項目造成了多少擁堵，而是關注它產生了多少新的汽車出行。由於自行車道或快速公交等項目不會產生任何汽車出行，因此這些項目將不再需要進行全面的環境評估。（更準確地説：這些項目將由相關部門計劃作為新指標實施的一部分進行系統性的環境評估。）

與ATG指標同時，相關部門還建議為所有產生汽車出行的項目設立新的緩解費用。該費用將用於一個一般可持續交通基金，以資助全市的交通項目。最終結果將是更快的項目審批流程，項目贊助方更大的確定性，以及更多的生活質量改善資金。總的來説，這一新想法根據報告提供了一個“更高層次的視角”來審視交通影響：

每增加一輛汽車出行都會對舊金山的交通系統造成環境影響，尤其是在行人安全和温室氣體排放方面。根據提議的方法，CEQA交通影響分析將測量由提議項目產生或誘導的淨新增出行，而不是交叉口的汽車延誤變化。…

ATG指標認識到，限制舊金山街道上汽車出行的增長對於維持我們有限汽車容量網絡的系統效率至關重要，而不是通過擴展駕駛能力來尋求保持系統效率。

自2008年以來，提案在許多方面發生了變化，規劃局副局長蒂莉·張（Tilly Chang）表示。首先，它已經從ATG轉變為MTG——即產生的機動車出行。這意味着，無論一個住房開發項目是產生汽車出行還是僅僅導致額外的公共交通延誤，都將受到緩解費用的影響。張説，無論最後的縮寫是什麼，方法仍然是一樣的。

“我們看待這個問題的方式是，我們有一個長期的全市公共交通優先政策，”她説。“與其規劃和識別減少機動車延誤，我們將把重點轉向公共交通影響，並確保公共交通的性能得以維持。”

目前，管理機構正在進行所謂的“關聯”研究，以確定精確的ATG/MTG緩解費用。張表示，這項工作將在新年開始時結束。然後，城市規劃委員會將就新指標舉行聽證會。接着將進行全面的環境評估。然後，規劃委員會必須準備一項正式的條例以供通過。如果一切順利，新指標將在LOS被淘汰時逐步實施。

在現在和那時之間有很多“然後”，可能還需要幾年。亨德森擔心，LOS使用的既定法律先例可能會導致一些生活質量反對者在新指標通過後提起訴訟。不過，他相信舊金山最終能夠實現這一變化，併為其他城市樹立榜樣——並最終，終於實現其公共交通優先的立場。索恩利也同意這一點。

“在一個城市向前發展併成為先行者的程度上，我認為舊金山將會做到這一點，”他説。“能夠站在終於擺脱汽車LOS所帶來的扭曲的門檻上是非常令人興奮的。”