“重慶經驗”與制度創新

十七屆五中全會通過的“十二五”規劃的建議草案中，最大的特色在於首次沒有提出量化的GDP指標，而是“以科學發展為主題”，“以加快轉變經濟發展方式為主線”為核心，並提出做好“六個堅持”。其中，“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”是值得注意的新提法。

重慶在2010年6月的三屆七次全委會上，率先通過了《中共重慶市委關於做好當前民生工作的決定》（下稱《決定》），其中包括十條意見，被稱為“十大民生工程”。重慶“把保障和改善民生放在首要位置”的決定具有一定的前瞻性，是走在全國前列的探索。重慶的“十大民生工程”在政策、政治兩個方面具有重大意義，其制度基礎則在於國有資本與民營資本齊頭並進、重慶土地交易所地票交易這兩大制度創新。

改善民生與發展經濟互補

“十大民生工程”的第一條是加快建設公租房，三年內建設3000萬平方米公租房，“建立市場供給與政府保障並舉的"雙軌制"住房體系，實現城鎮住房"低端有保障、中端有市場、高端有約束"”。公租房建設目標每年1000萬平方米，達到重慶住房面積的30%~40%，解決占城鎮人口30%的中低收入者的住房問題，並不設户口限制。從6月份《決定》發佈以來，至今已經建成了1000萬平方米。公租房主要供給夾心層，包括剛畢業的大學生、本地住房困難家庭、農民工、外來工作人員，規模很大，但租金價格平均是市場價格的60%。重慶農民工羣體的大部分人員都符合申請公租房的條件，重慶三分之一的公租房將提供給農民工。最近，中央三個部委聯合發文，明確要在全國推廣重慶的模式，包括融資模式。

解決農民工住房問題的同時，社會保障、子女教育等問題如何辦呢？“十大民生工程”的第七條“以解決農民工户口為突破，推進户籍制度改革”，就是針對性的措施。重慶的户籍改革，目標是幫助農民工轉成城鎮户口，享受城鎮各種基本公共服務。重慶的基本計劃是，到明年年底，要為已經在重慶主城九區工作五年以上、40個區縣工作3年以上，以及在中心鎮工作2年以上的農民工，大概338萬人，全部轉為城市户口。户籍改革自2010年8月15日啓動至今，已經有77萬農民工獲得了城鎮户口。

這項政策在全國爭議很大，也有很多誤解。一些報道沒有把户籍改革理解為十項民生政策之一，僅僅簡單地考慮是不是“土地換户籍”，是不是政府想要土地，要農民用宅基地、承包地和林權來換城市户口。這是孤立地看這個問題。若從户籍改革是“十項民生工程”之一的角度來理解的話，看法會更加全面和客觀。《決定》中明確規定“建立轉户居民宅基地、承包地和林地彈性退出機制，以合理的過渡期保障合法權益”。改革堅持自願、有償原則，絕對不是強迫進行。為澄清社會的誤解，重慶市又明確表示，三年過渡期之後，也同樣按照自願原則選擇是否退出。有償原則，主要是指房屋拆遷補償、青苗補償等。而重慶比其他地區多了一項補償，即地票交易給農民帶來的收益。重慶市政府規定，在地票交易產生的收益中，至少85%歸農民，因此每畝可達到9.6萬元。僅此一項補償，就遠遠超出了其他地區同樣地塊的標準。

户籍改革涉及到小孩教育、勞保、社會等諸多問題，會形成政府財政投入的新要求。重慶為什麼有底氣進行如此大規模的户籍改革，這是不是一種冒進或蠻幹呢？很多人擔心，大量農民工獲得户口後會形成貧民窟，或者城市是否有能力可以提供充足的就業崗位？這同樣要從政策互補性的角度來看待。住房方面，三分之一的公租房建設為農民工準備的，並不會形成貧民窟，這體現了政策之間的互補性。

就業問題的促進措施同樣體現了政策互補性。“十大民生工程”的第九條中提出要“發展6萬户微型企業，新增30萬就業崗位”。微型企業是指就業人員在20人以下，企業註冊資本金在十萬元以下。微型企業的創業者一般屬於中低收入者。對於微型企業，重慶市政府決定要給予50%的資本金補助，這類補助是不需要還的。重慶市國資委提出，連續五年每年要從國有資產的經營收入中拿出一億元來進行微型企業資本金補助。財政局等部門也會採取相應措施。我把這種做法稱為“間接社會分紅”。國有企業的收益是屬於全民的，而不是完全屬於企業自身。這種分配可以採用社會分紅的方式進行，社會分紅可以直接分配給個人，也可以集中到特別需要的人手中。

從以上幾點可以看到，重慶“十大民生工程”的政策意義在於，《決定》不僅兼顧了民生政策與經濟政策的互補性，同時兼顧了民生政策之間的互補性，這使得重慶能夠大規模並且快速地實施“十大民生工程”。

“十大民生工程”的制度基礎

重慶的“十大民生工程”還包括在農村地區老有所養，少有所育。包括重慶在內的西部農村地區，空心村現象很普遍，僅僅剩下留守兒童、老年人，存在很多問題。重慶“十大民生工程”中就有兩項措施針對性地解決這個問題，其中第五條“提前實現重慶農村養老保險全覆蓋，使300多萬農村老人老有所養”，是針對留守老人的養老問題的；第六條“培養照顧好130萬農村留守兒童，解除外出務工羣眾後顧之憂”，則是對留守兒童採取了系列扶助措施，保障留守兒童健康成長。這兩點都是全局性地解決問題。

重慶能夠率先啓動如此大規模的“十大民生工程”，有其制度基礎，與重慶長期以來進行的制度創新有關。其中有兩點非常關鍵，一是“國資增值與藏富於民並進”，二是“地票交易促城鄉統籌發展”。

“十大民生工程”的制度基礎之一是“國資增值與藏富於民並進”。一般觀點認為，國資增值必然導致民營資本下降，實際上並不如此。恰恰相反，重慶的民營企業實際上以比國有企業更快的速度增長。在最新的胡潤富豪榜中，在民營企業家的前100位富豪中，有25位是重慶的民營企業家。重慶經驗打破了民營與國企對立的觀點，其中的機制在於重慶由於國資增值形成了第三財政，從而不依賴於民營企業或外資企業的税收，政府有能力普遍地降低税率，民營企業和老百姓可以繳納較少的所得税，投資有利可圖。黃奇帆市長所提出的國資增值這一“第三財政”，在重慶市經濟社會發展中扮演着至關重要的角色。

重慶經驗更加充實與豐富了中國道路的內涵。眾所周知，在美國的政黨政治中，共和黨（右翼）推崇低所得税，而民主黨（左翼）則喜歡高所得税，“殺富濟貧”，進行再分配。按美國的標準，重慶的做法已經突破了美國政治學視野中的左右翼分野，形成了一種有中國特色的發展模式。國資增值使政府能夠在一次分配和二次分配中保障民生，又有能力堅持低税率，鼓勵民營資本和外資的發展。

“十大民生工程”的制度基礎之二是“地票交易促城鄉統籌發展”。地票交易是重慶為統籌城鄉發展進行的重要制度創新，其組織載體是土地交易所。重慶的土地交易所在市場化改革中走在最前列，全國只有重慶一個土地交易所（重慶還有全國唯一的畜產品交易所、藥品交易所）。這些交易所均是重慶以市場手段來推動經濟與社會發展進行的制度創新。

地票交易制度與我國的兩項基本國策有關。一是我國要加快城鄉統籌，特別是加快中國城市化建設的進程。二是從國際戰略和國家安全的角度考慮，必須保證有18億畝耕地紅線不能突破。2005年10月，國土資源部發布了“關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎試點工作的意見”，而重慶的地票制度就是這種“掛鈎”的一種制度安排。

在城市化進程中，往往是近郊農村才能更多地享受到土地增值的收益，而偏遠農村的農民則難以享受到城市化、工業化帶來的土地增值。地票交易使農村集體建設用地與城市建設用地增減掛鈎，能夠遠距離、大範圍地轉換，大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，實現城市反哺農村、發達地區支持落後地區發展。

地票交易的本質是土地的開發權轉移。美國一些州實行土地“開發權轉移制”（TransferofDevelopmentRights，TDRs）：在一個社區內，按照規劃進行開發的土地所有者，必須從按照規劃加以保留的土地所有者那裏購買足夠“份額”的土地開發權，方可進行土地開發。在中國當前的制度框架下，重慶的地票實際上是對農民在城鄉建設用地指標上所作貢獻的一種創新性的補償方式，是基於土地開發權市場價值所進行的補償機制。重慶給農民的補償中，在青苗費等補償外，還有地票交易中至少85%的收益，實際上是對農民開發權的認可、尊重和市場價值的實現。

一些學者，如中國人民大學周誠教授提出一個問題，“漲價歸公”還是“漲價歸農”？根據“漲價歸公”理論（英國的穆勒與美國的亨利?喬治），英國工黨政府曾經於1947~1953年實行土地開發權國有化，即政府通過徵收土地開發捐將土地增值全部收歸國有。但是，此種舉措未能長期堅持，不得不恢復“漲價歸私”制，根本的原因是此種政策造成了地產市場萎縮而不得不放棄。英國經驗表明，極端的“漲價歸公”——完全否定土地所有者的開發權，不能保障失地者的基本利益，從而使其無法適應市場經濟的需要，在實踐中碰壁而歸於失敗。在我國的現實經濟生活中，過去長期對於失地農民實行低補償政策的實踐表明，“漲價歸公”曾經是我國農地徵收補償中實際上遵循的不成文的政策原則，併產生了嚴重的副作用。因此，部分學者極力呼籲“漲價歸農”制，並將問題的癥結與出路歸結為土地所有制問題。但這種看法也並不全面。

事實上，城市土地開發要經過“四通一平”，由“生地”變為“熟地”，然後才能進行各種開發，併產生市場增值。這並不是通過農民個人的努力，而是通過政府、社會投資、企業和個人加在一起形成的集聚效應實現的土地增值，收益不能完全歸農民所有。不論是孫中山，還是亨利?喬治，或者斯蒂格利茨都認為，土地增值不是私人導致的，而是社會集聚效應產生的，主要的漲價確實要歸公。孫中山“平均地權”的思想，其本義並不是指的土地改革與平均分配土地（孫中山“耕者有其田”思想體現這一點），而是強調土地價格上升的大部分收益應該歸公。當然，農民也應享受到部分市場增值，如返還地政策，實際上賦予了農民部分開發權，也保證了農民分享部分土地增值。因此在這個問題上，既要尊重農民的開發權，又要處理好“歸公”與“歸私”的關係，以保證進城農民更好更快地融入到城市。

重慶土地交易所用市場化手段幫助農民實現開發權的價值，同時兼顧了“漲價歸公”和“漲價歸農”，是“開發權轉移制”的創新。這種開發權的市場價值，要通過土地交易所的拍賣來發現和實現，因此，地票的拍賣價格實際上是農民所放棄的土地開發權的市場價格。因為地票交易中至少85%的收益屬於農民，再加上青苗費等補償，這樣也就使得重慶農民通過地票交易獲得的補償比較高。西方也沒有出現土地開發權的交易所，只有在某些地方如美國的一些州，有一些局部的交易。因此，重慶的土地交易所不僅在中國，在全世界也是一項重大的制度創新。

地票交易發揮作用的機制要依賴於科學、嚴格的土地規劃和審批，而這也是重慶能夠進行大規模公租房建設的制度基礎。重慶如此大規模的公租房建設，需要政府財力支持，更需要土地。很多地區難以大規模建設公租房，除了融資原因外，更在於土地已經被開發商事前圈佔了，就沒有充足的土地保障百分之三四十的公租房建設。

2001年，黃奇帆從上海調任重慶市副市長時就提出“按規劃、帶項目、批土地”的方針，防止圈地行為，“我們把三年、五年、十年可能要使用的地，從規劃、管理上，由市級政府的土地儲備中心把它給儲備了。如果政府手中有比較多的土地資源，如果房屋價格賣得很高，就再多供幾塊地，實際上就把價格給控制下來了”。重慶市政府在過去5年，始終抱有一個宗旨，就是商品房拍賣的地價，絕不超過當時這塊地周圍樓面地價的三分之一。所以重慶市政府拍地，沒有起把房價往前推的這種作用。目前重慶主城平均房價低於同類經濟發展水平的城市，主城區的房價還在六七千元左右。重慶能夠做到這一點，主要是地價控制下來了，並且有充足的土地來進行公租房建設。

“內陸開放高地”的模式創新

薄熙來任重慶市委書記之後，提出要建立建設“內陸開放高地”。一是重慶地處內陸地區，沒有物流優勢，不得不突破原有加工貿易中“兩頭在外”的格局，開始探索“一頭在外”的模式，即如果原料來自海外，則努力把配件本地化並實現本土銷售；如很多原料來自內陸地區，則推動產品出口。惠普公司將在重慶建立全球最大的生產基地，項目完全投產後，筆記本電腦年產量將達到8000萬台。惠普已經把新加坡的結算中心搬到重慶，並開始向重慶市繳税。

二是作為內陸開放城市，重慶成為中國“走出去”戰略的最成功案例。例如，重慶糧食集團在巴西購買了300萬平方公里的土地，相當於中國六七個縣的面積，這將一舉改變中國三分之二的大豆從美國進口的局面。重慶鋼鐵(601005,股吧)廠，前身是張之洞的漢陽鋼鐵廠，在澳大利亞購買鐵礦。重慶機電集團在曼徹斯特購買了一家精密儀器企業。

去年，中國利用外匯儲備的方式已經出現了重要轉折點。2010年11月8日英國《金融時報》提供了一個數據，2010年上半年，中國對硬資產(hardassets)的投資是310億美元，但同期對美國國債的投資是230億美元。根據英國《金融時報》委託進行的分析，中國企業去年迄今已斥資246億美元收購海外石油和天然氣資產，佔同期該行業交易活動五分之一。這是一個流量概念，但意義很大，這實際上是中國企業“走出去”戰略進入新階段的一個信號。重慶的國有企業在海外投資上走在了全國的前列，是重慶建立“內陸開放高地”的重要方面。

綜合來看，我把重慶的做法總結為“重慶經驗進行時”，至少應包含四點：“國資增值與藏富於民並進”、“地票交易促城鄉統籌發展”、“三進三同重建黨的羣眾基礎”、“一頭在外”建設“內陸開放高地”。

重慶的“十大民生工程”內生於“重慶經驗進行時”，集中地體現了重慶經驗的精髓。“一頭在外”建設“內陸開放高地”，表明重慶經驗統一於中國的改革開放事業。

作者系清華大學公共管理學院教授