重慶地票交易的本質是“開發權轉移制”的創新

2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，成為全國首個城鄉統一土地交易平台。目前為止，它也是全國唯一的土地交易所。

重慶的土地指標交易(簡稱“地票”)制度與我國的兩項基本國策有關。一是加快工業化，城市化建設的進程，在必然要求一部分耕地轉換成建設用地;二是從國際戰略和國家安全的角度考慮，我國又必須保證18億畝耕地紅線不能突破。如何協調這兩個有衝突的目標呢?2005年10月，國土資源部發布了“關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎試點工作的意見”，巧妙地要求城鎮建設用地增加必須用農村建設用地減少來平衡，從而保證耕地總量不變。重慶在各省的掛鈎試點工作的創新亮點，在於發明了“地票交易”。

“地票”是指將閒置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標，通過在土地交易所交易，轉讓給有建設用地需求的對象。在城市化進程中，往往是近郊農村才能更多地享受到土地增值的收益，而偏遠農村的農民則難以享受到城市化、工業化帶來的土地增值。地票交易使農村集體建設用地與城市建設用地增減掛鈎，能夠遠距離、大範圍地轉換，大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，實現城市反哺農村、發達地區支持落後地區發展。例如，距重慶主城區600公里的城口縣，一宗61.86畝復墾土地，本縣當地出讓起始價僅為1.13萬元/畝，而到解放碑的土地交易所“地票”成交的均價就達到11.57萬元/畝。

地票還有兩大好處。一是保護耕地。2009年，重慶耕地面積為223.76萬公頃，在城市的快速擴張過程中，耕地不僅沒有減少，還比2008年增加了0.17萬公頃。為什麼能做到呢?黃奇帆市長以江津區孔目村為例做了解釋：“該村32户113人由小村落集中到農民新村，退出了47.5畝宅基地及附屬設施用地，户均安置面積175平方米，加上公共服務設施用地，安置總面積為10畝，共節約建設用地37.5畝。原宅基地及附屬設施用地復墾為耕地後，經驗收折算，並扣除農民新村安置面積，形成了36.2畝”地票“。按孔目村人均水平的80%保守計算，每人能節約建設用地指標0.26畝。未來2至3年，全市約有45萬户農民由小村落集中到大村落居住，將節約出建設用地41.3萬畝。到2020年，隨着重慶1000萬農民轉户進城，將節約出建設用地指標260萬畝”。

地票的第二大好處是助推農民工户籍制度改革。重慶政策給農民工自願退地的補償中，除了全國各地都有青苗費等補償外，還有重慶特有的將宅基地復耕為耕地所產生的地票交易中的85%的收益。目前一畝地票的市場價值在15萬元左右。

地票交易的本質是土地的開發權轉移。美國一些州實行土地“開發權轉移制”(Transfer of Development Rights，TDRs)：在一個社區內，按照規劃進行開發的土地所有者，必須從按照規劃加以保留的土地所有者那裏購買足夠“份額”的土地開發權，方可進行土地開發。重慶的地票對農民在城鄉建設用地指標上所作貢獻的一種創新性的補償方式，實際上是對農民土地開發權的隱含認可和開發權市場價值的實現。西方也沒有出現土地開發權的交易所，只有在美國的一些州，有一些局部的交易。因此，重慶的土地交易所不僅在中國，在全世界也是一項重大的制度創新。