賈康：關於中國地方財政現實問題的認識

一、如何理解“財政”

在談到中國地方財政的基本問題和現實問題之前，首先説一下對財政的理解，即什麼是財政。教科書裏的定義，不想在此援引，我更願意用一種把漢語中“財政”二字拆開再合到一起來的表述：財政可以理解為國家政權“以政控財，以財行政”的分配體系。從中央政府到地方政府，形成一個國家政權系統。以它為主體，以政控財，是憑藉社會統治者、社會管理者的政治權力掌握控制社會總產品的一部分，在現代經濟生活中，這一部分必然表現為價值形態的財力(歷史上不是這樣的，但是在現代生活裏，都表現為價值形態、貨幣形態的財力，表現為資源掌控的相應部分)。

拿到這一部分可運用的資源做什麼呢？要“以財行政”，就是要運用這些財力履行政府應該履行的職能。政府要做的事情，大到國家安全、國土開發、生態環境保護，小到很具體的，比如説我們市區之內，一些基礎的公共服務設施需要政府牽頭提供，像路燈照明系統，街道上路標和門牌號碼方位識別系統，等等。政府要做的事情，無論大小，沒有財力做後盾是做不出來的。所以有一句話，“財政是庶政之母”，政府各種各樣的管理事項，首先要有一個先決條件，一個前提，就是掌握財力後盾，有了物質基礎，才有可能去履行自己應該履行的職能。這樣一個分配系統的重要性不言而喻，而其對於最高端決策的依從性又是同時存在的。財政的目標，一定要服務於不同歷史時期最高決策層設定的戰略目標。

我們共和國的財政，從形態上可以分為這樣幾個階段：從共產黨領導武裝鬥爭一直到建國，到抗美援朝，我們是供給型財政，在分配中籌集、運用資源支持前線武裝鬥爭和保衞新政權；等到我們進入“一五”為代表的大規模經濟建設時期，財政形態就要轉變為生產建設型，以尋求儘快建立我們相對獨立的工業體系，改造一窮二白的落後農業國。在往後幾十年的傳統體制時期，生產建設財政經過一系列探索，並沒有形成一個令人滿意、和現代化追求匹配的財政形態，等到經過十年浩劫這個痛苦過程，進入改革開放的新時代後，財政形態的轉變，又經過了一系列探索，最後一直走到1992年鄧小平南巡、1994年實行分税制配套改革、1998年明確提出建立公共財政框架。這時，和市場經濟匹配的財政分配體系，如何適應經濟社會轉軌而實現轉型的導向和綱領，才被明確地提出來，就是建設公共財政。這樣，十多年走過來，我們在現實生活中，還處處看到，在進一步發展和完善市場經濟體系，構建公共財政體系過程中所面臨的挑戰和困難。當然，我們已看到了一系列進展。我下面主要談一談中國在1994年財税配套改革之後，財政體制改革取得的成績和麪臨的主要問題。

二、分税制後的中國財政

我們所説的財政體制，是相對穩定地處理政府和企業與納税人、中央政府和地方政府之間基本關係的一系列規範，它體現在有關的一系列典章制度與文件規定上面。我們依法治國，這些以後應該進一步體現在我國的基本法律制度裏面。這種財政體制在我國傳統經濟體制下，最典型的相對穩定的形式，叫總額分成一年一定：中央和地方每年要在一次財政會議上，通過形式上的討價還價，確定每一個省級行政區這一年的收入按什麼比例在中央和地方切分。“總額分成一年一定”，聽起來可以理解，那時候實際上已有分級財政框架，中央和地方之間的關係是有層級的，看起來可以在每年的財力分配上討論具體方案，但實際上那時候更強調“全國一盤棋”，反對地方本位主義，中央意圖佔據主導地位，所以後來人們説傳統體制下的財政體制是高度集中的體制，就一般特徵而言可説是這樣的。但那時就曾試圖通過分權來貫徹毛澤東主席提出的發揮多個積極性、兩條腿走路，走出一條中國自己更有生氣的、不同於蘇聯發展道路的這樣一種意圖，只不過因為當時經濟工作總的指導思想有嚴重問題，沒有在分權改革方面取得成功。1958年大躍進期間，曾有過大力度分權；文化大革命十年期間情況稍微好時，在1970年又有大力度分權，但是形成的一個軌跡，被人們稱為“放亂收死”——一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就叫，一叫再放，走了這樣一個循環，並沒有能走出一個順暢的發展道路來。到了改革開放後，我們的財政改革成為整個經濟體制改革的一個突破口，伴隨着微觀層面農村改革的突破和深圳這樣的區域上一些“撞擊反射”式實驗，在宏觀層面實施體制變革時，在國民經濟整個再生產不能停車檢修、只能漸進往前推進改革的情況下，首先在財政分配上面實施分權、鬆動之後，給後續的計劃、物資、勞動、投資、金融等等改革，提供了相對寬鬆的條件。後來，這條路越走越寬。先是走過了十幾年的“分灶吃飯”這樣一個行政性分權過程，在這個時間段的後期，財政體制本身的問題和其他改革的運轉相對比，其侷限性越來越明顯，出現了地方保護主義與“諸侯經濟”、中央財力在整個財力中比重下降過多、運轉困難等一系列矛盾和困難，特別是強調把分權改革落實到搞活企業、真正放權讓利使企業活起來這個目標，遲遲不能實現，所以必須進一步推進財政的分税制改革。我現在講的我們國家地方財政的定位，就是要在分税制體制基礎上，形成分税制為基礎的分級財政，地方從省到下面各個層級，是分税制框架內的不同層級。

從中央到地方如果進入分税制，有什麼好處呢？簡單地説，它是一個適應市場經濟體制要求、我們別無選擇的體制框架。分税制和前面説到的“分灶吃飯”的分權有什麼區別？“分灶吃飯”是中央和地方確定一個帶有明顯包乾性質的分成辦法，到1988年後，形成了大致六種不同的地方包乾形式。這些地方包乾在處理政府和企業關係時，沒有打破和消除過去按行政隸屬關係控制企業的舊體制癥結。無論集權還是分權，如果都按照行政隸屬關係組織財政收入，按照行政隸屬關係控制企業，那麼就必然造成企業在分權情況下也無法進入公平競爭狀態這樣的局面。比如説在我們湖北，按照那時的情況，在轄區內的企業必須具體化到是哪一級政府的企業，可能有中央的企業，省裏的企業，市區的企業或縣裏的企業，也包括鄉鎮的企業，按照行政隸屬關係，那麼每個企業具體對應的婆婆是不同層級的，大家都在一個轄區內有共同的市場環境，但是每個婆婆都對自己行政隸屬關係控制下的企業過多幹預、過多關照，企業的領導者如廠長經理，是官本位階梯裏某個梯級上的一員，是組織部任命的，按照官本位階梯來考慮其社會地位和政治待遇——這種情況下，企業不可能真正公平競爭，企業家也不可能真正成為市場經濟要求的獨立從事商品生產經營的市場法人。真正解決這個問題要靠分税制：分税制使企業不論大小、級別，在法律面前一律平等，該交國税就交國税，該交地税就交地税，税後可分配的部分按照產權規範和政策環境由企業自主分配。這樣一來，所有企業在競爭中都站在同一起跑線上，這條公平的起跑線終於依靠1994年分税制改革劃出來了。其後，廠長經理的企業家身份，隨着行政級別的淡化越來越凸顯和規範下來，再往後，企業家就能按照人才市場流動規律“競爭上崗”，即使組織部門介入，也是組織部門來指導、規範管理人才市場，在競爭中間選擇誰走到企業領導崗位上來。到構建現代企業制度的階段，更是由董事會通過一系列遴選程序來選擇企業總經理、高管和經營團隊。這樣一種改革，對於我國生產力解放進程的貢獻非常明顯。同時，1994年分税制改革又使過去中央和地方之間一直走不出來的紊亂關係走出了一條新路。在包乾的情況下，説起來是一個體制“一定五年不變”，但實際上頻繁變動。具體情況只舉幾個例子。一個是1980年“分灶吃飯”後，中央財政發現自己的日子過不下去，很快要向地方借款，借款後第二年又説我借的款不還了，等於中央賴賬，不還了還要把借款放入以後包乾分成的基數里處理。再往後，日子還是過不下去，不得已開始徵收(交通能源)重點建設基金，所有企業的專項基金、税後留利的15%切下來，中央政府拿來用，這樣中央政府才能把日子勉強過下去。再往後，這一塊錢還是不夠用，又開徵預算調節基金，在15%的基礎上，又追加了10%。一直走到1990年代初，中央先後三次向地方借款，日子實在過不下去了。而小平同志南巡後，明確了市場經濟的目標模式，是在朱鎔基同志主持經濟工作的情況下，實際上是在鄧小平同志的支持下，南巡之後的一年多時間，就推出了分税制的配套改革，把政府和企業、中央與地方兩大基本經濟關係的處理，提升到一個可以與市場經濟長遠發展相匹配的新境界。這樣一改，當然非常值得肯定，具有里程碑的意義。但是，我們現在要説到的是，1994年的改革之後，又發生了什麼新變化？

對1994年的改革，在充分肯定的同時，我們不能不指出它同時是帶着濃重過渡色彩的。我們的分税制在省以下，要考慮從省到市到縣到鄉鎮，如何配置它的各自相對應的税基，這個難題的難度，在當時還看不出來。1994年改革後我們還有二十幾種税，(這些年經過一系列改革，目前實際開徵的是十九種税)，這二十種左右的税，從中央到地方五級該怎麼分？到現在，這條路沒走出來。所以1994年後的體制的難題，首先就是原來寄希望於在漸進改革中，讓各省自己去改革摸索的這條省以下分税制的路沒走通。我們現在經常聽到對地方政府的批評，有的人説這是1994年分税制改革後帶來的問題，分税制帶來了地方政府的短期行為，分税制加劇了地方財政困難等。實際上這個板子完全打錯了地方，因為從1994年一直到現在，中國的省以下並沒有真正進入分税制狀態。中央和省之間的分税制框架仍然存在——雖然共享税也大大增加了，但省以下，像沿海的江蘇、浙江、福建等省，乾脆就明確宣佈省以下不搞分税制，就搞分成制，其他行政區雖然沒有這樣明説，但具體怎麼分税？實際上是五花八門、複雜易變、討價還價色彩十分濃重的分成制和包乾制。那麼，現在很多對於地方政府和財政體制相關的行為短期化、合理職能不到位的批評的板子，要打就應打在1994年之後已經形成的弊病很明顯的分成制和包乾制上。我們剩下的問題就是如何真正把分税制貫徹到位。也就是在這個過程中間，對於我們形成強力刺激的基層財政困難問題，應該從我們有效制度的供給不足來理解。這個困難在2000年前後，為各個方面關注，鬧得沸沸揚揚，就是説基層縣鄉出現了嚴重財政困難，最嚴重的時候是有一千多個縣發不出工資或欠發工資(全國共有兩千多個縣)。明明是我們的綜合國力在不斷提升，分税制改革之後的財政增長非常強勁，看地方財政總收入增長，也非常明顯，從1994年到2000年之間，地方財政的增長幅度為89%，差不多要翻了一番，所有這些指標，都無法解釋基層財政為什麼出現這麼大的困難。我們的分析認為，縣鄉基層財政出現困難，是整個體制沒有理順、有效制度供給不足的集中反映，要解決它，就要看到整個體制的全貌。通盤考慮整個體制的問題，突出的矛盾是出現了我們在省以下無法真正落實分税制，實際生活中財權的重心在不斷上移，事權重心卻在不斷下移，最後這個財權和事權背離的矛盾，在基層集中體現出來，轉移支付制度又不能有力地解決基層和欠發達地區的困難。

這種情況下要找到出路，我們在研究中提出了一個最基本的想法，就是要通過扁平化的改革，使原來省以下分税制無法貫徹的難題得到合理解決。扁平化的具體做法我們已經看到最近幾年“鄉財縣管”的改革——這是初期一個有代表性的説法，大部分地區已經實現了“鄉財縣管”，以後如湖北，又明確推進到鄉鎮綜合改革，另外那些特別欠發達的地方，就是實行鄉鎮財政由縣級統管，特別發達的地方另當別論。但是對於大部分地區，鄉財縣管有較大的適用性。這一改革，實際上是不把鄉鎮看作縣級政府下邊的另一個實體財政層級，而是把它看作縣級預算下管的一個預算單位，資金還是鄉鎮使用，但是統編在縣級。它隱含的邏輯是，再往後可取消鄉鎮政府“五套班子”這個“麻雀雖小，五臟俱全”的框架，走到鄉鎮書記和鄉鎮長“兩個擔子一肩挑”，以後鄉鎮綜合改革的前景，應該是不存在鄉鎮財政實體層級，不必給它配税基，而且它的領導機關是類似於縣級政府派出機構的鄉公所、鎮公所。

這樣一個改革，可解決原來的最基層層級在扁平化過程中怎麼樣按照合理方向推進綜合改革的問題。另外一個重要改革，就是省直管縣，已經明確寫入中央文件和國家發展規劃，財政部工作上有一個時間表，在2012年之前，除了民族地區，這項改革在全國實現全覆蓋。

省直管縣已經有浙江幾十年努力形成的經驗，最近幾年得到了其他地區的普遍呼應。它最明顯的好處是在進一步發展市場經濟方面使縣域經濟得到一個很好的發展環境，同時又解決了前面提到

的五層級財政分税分不下去的問題，如果把市縣放到一個平台上，再加上鄉財縣管改革，五層級變成了三層級財政——中央、省和市縣，就可以按三個層級來配税基，按三個層級來發展公共財政。中央已寫入文件的減少行政層級，可水到渠成地使行政層級跟隨財政層級的減少，扁平化到中央、省和市縣三個平台上。中央文件雖然沒有寫從什麼地方切入去減少行政層級，但在現實生活中，我們已經看得很清楚，財政的扁平化要拉動行政層級扁平化的綜合配套改革，那麼以後行政成本的降低，在三級構架下各級政府職能合理化調整到位，政府既不越位也不缺位來發揮自己應有的職能以政控財、以財行政，等等，這樣一套運轉就可能柳暗花明，打開一個新境界。

我認為最為概括的關於中國地方財政的合理分税分級體制的要求，就是省和市縣兩個層級加上中央三個層級，都應該按照如下原則：使每一級政權都有合理的事權——事權是指政府應該做什麼，在財政上是指它的支出責任；後面跟着要有和事權合理呼應的財權，財權配置最關鍵的是如何配置税基，二十個左右的税種，哪些給中央，哪些給省，哪些給市縣——如果有一個合理的税基配置，再往後我們就可在三個層級上使每一級政府都構建形成現代意義的預算，這個預算應該是公開透明完整的，儘可能多地充分反映公眾意願，在合理的研究協商過程中，形成預算編制文本，再經過各級人大審批之後，形成有法律效力的執行文件，並應得到嚴格執行。這樣一個預算，在嚴格執行的同時就可以追求績效，通過績效考評，提高公共資源的綜合配置效率，再往下，就可以對官員問責。我們所追求的實現小平同志説的三步走現代化戰略，要依靠這樣一套體制安排來解放生產力，使財政分配最有效地服務於公共利益。在財政體制改革裏，按照這樣一套原則貫徹，我認為才是可以提供有效制度供給的。按照這樣的..一級政權、一級事權、一級財權、一級税基、一級預算再往下講，還要進一步發展不同層級上(地方政府也包括在內)的一級產權。黨的十六大的一個突破，就是明確指出中央地方分別行使出資人職責。原來籠統的國有資產概念下，出問題找不到責任人來承擔責任的這種全民資產，按照十六大精神，就要具體量化到中央、省、市縣三個不同層級上的具體的產權，而不同層級上需設有專門的管理機關，人格化地來行使出資人職責，來追求在市場經濟環境下國有資產即全民所有資產理所當然也應該追求的保值和增值。同時，又要把這個資產的運用和國家的社會目標、政治目標形成必要的呼應。這個一級產權的後面，還應該有一級舉債權。多年來預算法的明規則，是不允許地方政府舉借債務，但實際生活裏面，大量的地方債務已經採取潛規則強制替代明規則的這種方式形成了，並且是按照天文數字的規模形成了。2009年和2010年，我們看到的一個重要的制度進步，就是在應對世界金融危機衝擊的宏觀調控過程中，中國的地方債終於登堂入室，去年今年各發行了兩千億元。雖然其發行附加了一個條件，就是由財政部代理發行，但我認為可以解釋為實際上引入了中央政府的一種擔保——不是正面宣佈的擔保，但財政部代理發行至少是一種中央政府的隱性擔保。同時，它確確實實是地方債，要納入省級預算，由省級牽頭，透明地分配這些舉債資金的使用，而且在省級預算全套程序的約束之下，安排它的還本付息。這樣一來，規範程度就大大提高了。

這樣的一種我們所説的分税分級財政在中國深化改革中去貫徹落實的前景，可以説看得越來越清楚了。它可以在1994年改革的基本制度成果基礎上，進一步去追求合理地處理政府和企業、中央與地方兩大基本經濟關係，使我們的各種生產要素進入更合理地發揮活力的這樣一個配置過程。當然，在前面説的這些原則之上，還要加強中央、省兩級自上而下的轉移支付。原來五個層級轉移支付也是一個非常大的難題，有那麼多的中間環節，這裏面信息的不對稱會逐級放大。只有中央和省兩級自上而下的轉移支付，所支持的最主要的就是欠發達地區和基層，而且這個轉移支付的預算安排，是要有一套透明的、大家都知道的計算公式。這種公式是放在桌面上、各有關方面可以一起討論加以優化的，大家討論的是相關公式，它裏邊選取的不同因素，這些因素怎麼樣合理地形成係數，形成必要的一些參數，等等。也就沒有必要以拉關係、跑部錢進的方式去追求給自己吃偏飯了。這樣，不規範的潛規則決定的分配形式就可以得到越來越有效的抑制。這樣的一種中國分税分級財政體制的框架和中國地方財政演變的一個基本的、和市場經濟相呼應的路徑，是有必要首先勾畫清楚的。

三、現實中的中國地方財政

下面談談中國現代化過程中地方政府和地方公共財政方面的幾個現實問題以及我的看法。

第一，對於地方政府在公共管理體系中必要性方面的基本認識。今年“兩會”後，我參加了香港鳳凰台“一虎一席談”的一個關於房價調控問題的專題討論。這個問題牽動方方面面的感情，直接關係着不同社會階層的物質利益，有很多爭議。在那個討論中，有幾個政協委員，指出現在地方政府行為存在明顯問題，造成房價過快上漲，這樣的問題怎麼解決？應該由中央政府直接管理各地土地的招拍掛。但這個觀點我認為它不具備合理性，實際上是不可能的，為什麼呢？從學術的角度來討論，一個政府體系它在管理過程中間要面臨一個永遠存在的問題，就是所謂信息不對稱，需要儘可能減少信息不對稱，伴隨這個問題，還有一個政府自己的努力方向，就是在管理中要努力地提高效率。在中國這樣一個幅員遼闊的大國，各地的情況千差萬別，中國的政府，作為一個大國政府，沒有別的選擇，它必須是分層的。世界上確實存在着少數情況：一個很小的城邦國家它可能是不分層的。新加坡可能是這樣，它實際上就是一個城市。但我們中國不可能想象這種情況，無法由中央政府一竿子插到底直接去管理各種地方事務。如果那樣做的話，這個信息不對稱要嚴重到無法容忍的地步。必須有一個分層的框架。如果我們看到現實生活中有上述的矛盾和種種問題，就認為只要中央政府繞過地方政府來直接管理，這些問題就能管好了，那麼我們一定會落入一個誤區。現在大家都關心的房地產問題，土地財政的問題，如果按照這樣的一個邏輯來理解，是不是這些事情都讓中央政府、中央機關的官員們來直接管理，就能夠把問題處理好了呢？我不認為存在這種可能性。怎麼樣在中國實現現代化的過程中間處理好政府的架構和分層的問題，現在我們正處於一個還在尋求它的解決方案的歷史過程中。改革開放30年以來，所有的矛盾和問題已經慢慢地把相關的注意力聚焦到前面説到的三個層級和扁平化改革的問題上了。人們的確有很多對於分税制的抨擊，但這些抨擊都把板子打錯了地方。因為我們稍微瞭解一下具體情況，就可知道中國省以下四級政府層級之間，現在沒有真正進入分税制狀態，你責備地方政府有這個問題，那個問題，然後説這是分税制之過，這個邏輯就錯了。我們現在恰恰需要堅持1994年分税制改革的基本制度成果，同時探索怎麼樣讓省以下真正進入分税制狀態，以消除和避免出現人們所抨擊的弊病。看到地方上有種種問題，比如像土地招拍掛這樣據説推高房價的問題，然後以為否定地方政府的作用，讓中央政府直接去做事情，就萬事大吉，我們就走上一條康莊大道，這不是一個能夠在學理上得到論證的可行思路。

第二，對中國改革開放以來地方政府的作用應該怎麼看待。我認為首先需要從肯定的角度來談中國地方政府和地方競爭的正面效應。最近不少媒體上表達的情緒，帶有某種把地方政府妖魔化的傾向。好像什麼事情都壞在地方政府這樣一批人，他們就是隻顧自己的那一點局部利益，本位利益，和一些既得利益集團結成聯盟。比如説，與房地產開發商勾結在一起，愚弄百姓，把房地產搞亂了，把什麼什麼事情搞亂了。説起來很痛快，實際上不是那樣簡單的問題。我們如果總結一下改革開放30年中國的成就，正在世界上越來越以中國奇蹟來加以肯定的這種平均增長速度在9.7%-9.8%的GDP年均速度方面，成就的來源特別值得分析。我注意到，很有特色的張五常先生，最近有一本他自己認為非常有分量的小冊子，其中説到中國發展的秘密他已經揭開了。什麼秘密呢？他認為中國的超常規發展，就是中國人“做對了什麼事情”的關鍵，在於中國存在着其他經濟體發展過程中沒有如此這般出現過的地方層面、地方政府“爭先恐後”的地方競爭。他認為可以由此解釋中國這樣超常規發展的謎底。我不認為張先生的這本小冊子裏這樣的一個解釋的論證是非常嚴謹的，但它確實包含着具有啓發性的內容。我們在任何一本經濟學的教科書裏面，找不到張五常先生所説的那種分析。

但是在現實生活裏面，我們可以看到很多地方超常規發展所帶有的、我們需要看重的——哪怕它有時候是以潛規則的方式體現出來的——這種中國特色和中國活力。

總結起來，不能簡單否定這種支撐超常規發展的機制。比如説我們東北地區，前面一段時間解決了幾十年沒有解決的棚户區改造問題。在一些原來的資源型城市，這種棚户區要一直追溯到偽滿統治時期、共產黨人執政後的傳統體制下的工業化時期，和改革開放前面的二十幾年時間。延續下來的這種棚户區，居住條件實際上類似於貧民窟的狀態。但是前幾年在遼寧等地，這種過去認為千難萬難解決不了的棚户區改造的問題，得到了突破性的解決，兩年半的時間基本解決了。此事現在被認為是非常有分量的政績，但它後面的支撐，離得開地方隱性負債的地方融資平台嗎？從所有規範的渠道里，看不到有什麼可能性籌集到這種天文數字的資金去支持棚户區改造。在這個方面，地方融資平台確實發揮了非常重要的作用。我認為所有了解情況的同志都不會簡單地只是否定這種作用。已經形成的潛規則怎樣演變為明規則，現在其實也看到了可能性：地方債登堂入室這種制度進步，預示着一個前景，以後我們應該以越來越多的陽光融資的、規範化的地方公債和市鎮債去置換、替代原來以潛規則形式形成的地方隱性債。實際上，政府公債一般會不斷處於借新債、還舊債這樣的一個過程中間。如果我們在GDP每年增長8%以上的過程中已經形成了不規範的債務存量，但它的增長速度低於8%，那麼整個GDP裏面、整個經濟生活裏面，它的比重就是在逐漸縮小。雖然它現在是天文數字，但是它這種因不規範而造成的公共風險的積累，殺傷力會越來越縮小。而另外一個方面，我們可以讓陽光融資逐漸越做越合理，越做相對份額越大。這種陽光融資是透明的，可以發展越來越有效的公共監督，可以納入全套預算程序來約束，對它的風險控制問題，在以後就越來越有信心、有把握得到一個更好的解決。這樣一條路，我們是可以越走越寬的。所以我對於地方債和地方融資平台的基本觀點，就是有堵有疏、疏堵結合，但是從中長期來看，應該是奉行大禹治水的古老智慧，看到堵不如疏，要把這種地方隱性負債通過“治存量、開前門、關後門、修圍牆”等等這樣一套舉措逐漸消化掉，並且最後我們所達到的境界就是通盤的公共財政構架之下的地方層面的陽光融資。以後可能也要最後發展到有獨立的、有資質和權威的評級機構給地方政府評級。信用等級直接關係到它的市場環境，它融資中可能的種種具體安排。由市場的力量給它附加上應該有的一些約束。當然還有我們在民主理財、科學理財、依法理財發展過程中間越來越要改進健全的民主化、法制化的全套的制度。

制度建設的重要意義還可以從預算外資金管理的演變來觀察。在包乾制情況下，地方政府存在把自己的財力儘可能藏着、掖着的動機，特別是工商業活動較發達的地區，它認為自己的財力如果露富了，很容易被中央通過沒有穩定規範的借款、調整等等方式上收，所以在這種情況下，就不可能真正加強預算外資金的管理形成一個有約束力的管理框架。但到了1994年分税分級財政體制形成之後，地方很快消除了以後財力可能被中央平調的擔心。1995和1996年以後，地方政府幾乎不約而同地提出，要把分散在各個部門的各種收入集中到專户來管理。一些地方率先行動，黨政一把手把各個局、委、辦的領導叫到一起，説明分散在各個具體機構管理之下的這些資金，管理上要有一個改變，這些錢還都是你們的，可以用，但是要進入專户，進入專户有沉澱部分，我們集中起來以後來做一些應該做的大事情。那個時候地方政府看到這樣一個可以發揮本地財力的潛力的可能性以後，就表現出極大的決心，在這種會議上宣佈，各個部門的領導必須服從，“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把資金集中到專户裏面，然後推動地方層面的一些重要的基礎設施建設等。之所以能出現這樣一個明顯提高公共資源使用效率的進展，靠的是什麼呢？實際上靠的就是制度，並不是説地方政府這些官員他的思維在很短時間裏面突然就變了，原來要藏着、掖着，現在要把它集中起來辦大事情，關鍵是這個新制度提供了使公共資源配置效率得以提高的環境。在1996年以後，中央順應地方這樣的進展，自上而下發出文件，實現了“三而二”，把預算內、預算外和所謂制度外這三塊，合併成我們只在合法性上承認的預算內，預算外兩塊(預算外也有它的統計報表規則)，第三塊即所謂制度外資金或者預算外的預算外資金、大大小小的小金庫，都不存在任何合法性了，一旦發現，就要把它們通過整頓，或者併入預算內，或者預算外。1996年以後實現的“三而二”，現在我們又進一步推展到可以“二而一”了。

財政部已經有明確要求，在一年多之後，預算外資金這個概念要退出歷史舞台。所有的財政收入都應該一覽無遺地體現在一個從部門預算開始、現在稱為綜合預算的這樣一個完整性的制度裏面。這樣一來，公眾資源的總量和使用結果，它的合理性如何等等，這種透明度的提高，一定會進一步帶來公眾知情權的提高以及資源配置合理化水平的提高。

我們的這些制度建設，應該認為是非常重要的事情。地方政府在爭先恐後的壓力之下追求超常規發展中間，有問題我不否認，我們現在要在這種中國特色的地方競爭的過程中，更好地校正它所受到的這種壓力的偏向——比如説實際上過多追求GDP，過多追求粗放型的增長，要在科學發展觀所強調的統籌協調可持續的科學發展才是硬道理這種昇華了的認識層面上作進一步考慮，使對地方的激勵合理化，而不是簡單指責地方政府他們的覺悟問題，簡單歸結為官員行為不端問題。官員們確有種種問題，他們也受到種種物質利益的誘惑，也有種種行為的扭曲，但是真正解決這些官員隊伍(包括地方政府官員)怎樣更好為公眾服務的問題，我認為最根本的是要把跟市場經濟、跟科學發展和中國現代化配套的制度，由粗到細建立和完善起來。要讓市場經濟環境中物質利益誘惑之下的官員，能

夠最大限度地為公眾謀利益、為人民服務，那麼對於和腐敗聯繫在一起的誘惑，應該有這麼幾個力量施加上去：一個是要讓他“不敢”。原來河北的國税局局長李真，死後骨灰都沒有人敢去認領，這是一種起震懾作用的力量。另一個是要有思想教育，你是人民的公僕，要“不想”。這個思想教育可以起一定作用。激發他就是要做人民公僕的這樣一個思想導向而自覺地不被物質誘惑所吸引。但是大多數的人，我認為他可能更適應於我們經濟學所説的“經濟人“模型。人是很難説做到”大公無私“的，他必然有自己的物質利益，對官員你也得承認，他有他的物質利益，他也要養家餬口，他也會對於物質利益看到以後怦然心動，和常人一樣。這一種使官員“不想”的教育作用，不能把它強調到極端，認為思想教育解決一切問題。需要有這個作用，但是，同時還要有進一步的制度建設所可能給他造成一種“不能”的約束，如果制度儘可能完善了，他很多的這種行為不端、甚至走到貪污腐敗的可能性就被封殺了，那麼這倒是一個真正的人本主義理念至上的愛護幹部、保護幹部的制度建設。有物質利益擺在那，但是有制度這樣的硬約束，讓他不能夠去在那裏做些不良交易——我們很多的改革實際上就在這方面取得了成效。比如説政府採購，過去分散採購之下，吃回扣的行為是公開的秘密。這種明顯的慷國家之慨，貪國家之財，追求個人物質利益的問題，光靠思想教育，多少年沒有真正解決。但我們政府採購改革出來以後，以招投標為代表的集中採購這種新的機制，就形成了在採購過程中廠商和官員之間、廠商和廠商之間、官員和官員之間自然而然的相互監督、約束。原來想吃回扣的這種空間，被完全封殺掉的話，就沒有任何在採購過程中自給自肥的可能性，這就是一個很好的制度建設。

當然，還可能有一個我們值得再進一步探討的所謂“不必”：香港對公權力制約有一個廉政公署，在廉政公署成立之前，香港的官界也是烏煙瘴氣，一塌糊塗。那裏的警察也是行為不端。廉政公署運行到現在，成績明顯，但我還經常問一個問題，誰來監督廉政公署？權力必須有權力來制約。中紀委來約束監督這些領導幹部，那麼誰來約束監督中紀委？這個問題在我們這裏，實際上還沒有很好得到解決。但在廉政公署那裏，他們的解決方案就是廉政公署執行着非常清晰的高薪養廉制度。對這些人，確實很難有人再監督他們，但是對這些人也以一種非常高的薪俸，附加着一個非常嚴格的條件：稍微有一點什麼行為不端，開除出這個公職人員隊伍，以後永遠拿不到原來保證給你的、從住房保障到很高的薪酬水平到退休養老的一個特別優厚的條件等等。我認為在地方財政困惑的種種問題面前，綜合起來看，我們應該更看重的還是制度建設。

第三點基本看法是，中國漸進改革取得很多成就的同時，我們要重視中國漸進改革怎樣繼續深化的問題。有一位華裔經濟學家叫楊小凱，他生前提到一個所謂“後發劣勢”的概念，我們過去只知道有後發優勢，更多指的是生產技術層面的，比如説在電子信息技術方面，國外發展到了586水平，那麼中國人沒有必要從286開始一步一步再往上爬，我們在改革開放的環境下有可能瞄準人家已經達到的586的水平，通過引進、消化、吸收，再創新等等，爭取我們以最快的速度來減少和外界的差距。後發優勢同時，怎麼還會有後發劣勢？楊小凱所説的後發劣勢，主要指的是制度改造層面。我們是漸進改革，而且這個漸進形成了路徑依賴，什麼事情都是先易後難，好做的事情做完了，所謂帕累託改進式的只有某些人受益而沒有人受損的這種改革，現在已經找不到了。現在你只要講改革，必定、必然要觸動至少一部分人的既得利益。一動就要觸動既得利益，那麼既得利益強約束之下什麼都不能動，現在就往往形成了一種潛規則。觸動既得利益的事情不好辦，非常棘手，那麼作為官員來説，也是多一事不如少一事，繞着走，大家都搞形式主義，實質性的改革現在畢竟是非常困難的。楊小凱所説的後發劣勢，就是這種制度方面積累的矛盾，到了一定時候會表現出來，拖累中國進一步的現代化進程。我覺得他的這樣一個考慮，有非常值得我們重視的合理之處。在這樣一個矛盾積累的過程中，也可以理解為什麼往往有很多的觀察者願意把地方政府妖魔化，因為一些關係着大家直接利益的事情，地方政府都是在第一線，要處理房屋拆遷問題，處理分配問題，處理當地的保平安和環境改造問題，教育、醫療、文化事業的發展問題等，都和地方政府有關。那麼地方政府種種可指責之處似乎都有某些道理，但是沒有説到根本上，沒有説到制度建設上。我們要尋求制度建設的進一步推進，實際上就是解決怎樣克服楊小凱所説的後發劣勢，把改革往前推，走出有實質意義的步伐。這個問題在中國現在困難重重。很多人説中國漸進改革可能已經沒有多少空間，改革已經進入疲勞期，很多實際情況可能也是這樣，我們在很多場合聽到的是，改革的動力現在很難找到了，大家都在既得利益的驅使之下，強調自己的階層的、部門的、團體的、某一個利益集團的東西，但可能有一個非常值得重視的所謂“美國進步時代的啓示”。美國人在1880年前後，已經開始一個迅速發展的過程。它的經濟總量在迅速提高，但是那個時候的美國社會生活圖景，按照王紹光教授的描述，看起來跟中國當下的社會圖景非常相似：官員的行為受到普遍的指責，不給錢不辦事，給了錢亂辦事，苛捐雜税滿天飛；在社會生活中震撼大家的一些災難性的事故接踵而至，接二連三，社會上很多不滿情緒表露出來。在媒體上，表現為對政府的很多批評，面對諸如此類的這些事情，美國人是怎麼樣走出混沌狀態的呢？在1880到1920年大概40年左右的時間段裏面，美國經歷了一個所謂“進步時代”，在這個時代，美國人並沒有正面展開看起來很激進的一個政治體制改革。美國人是從逐步建立現代意義的税收制度、預算制度、現代意義的公眾意願表達機制和渠道，以及建立現代意義的一套法律制度約束等等入手，走過了這個混沌時期。一個很具體的例子，可以説明當時社會受到的刺激和相關的制度建設。美國那個時候發生的三角襯衫廠大火，燒死了幾百名女工，震動全美，而美國人對這個刺激做出的回應是什麼呢？是在法律上明確規定，任何一個多層建築物外面，一定要配置外掛的金屬疏散梯，這個條件不具備，建築物禁止使用。這樣的一個法律一直執行到現在。這個制度嚴格執行以後有效避免了很多火災裏面發生類似的慘痛損失(這個例子給中國人的啓示是什麼呢？中國人經歷了許多這類事故，但是現在我們還沒有看到一個像樣的法律制度來規定類似的一些條件)。在1913年前後，美國的個人所得税基本成型。相對規範的個人所得税成為處理政府和公民之間關係的最基本的分配依據。1920年前後，美國的紐約佔整個國家GDP的一大半，首先形成了現代預算的模板，以後迅速推廣到美國其他地方。美國的公眾輿論也越來越表現為對政府橫挑鼻子豎挑眼、甚至可以吹毛求疵這樣一種公眾對政府的制約。很多記者報道出政府的工作缺陷，使當時的美國總統非常生氣，説你們這些記者的眼睛就盯着前面的一攤牛屎，把這個牛屎耙過來耙過去，結果記者們就接過這句話説，我們就是耙糞者，還組織了一個“耙糞者運動”，專門通過這樣的方式來制約政府，促使政府更加謹慎、周到地發揮它為公眾服務的職能。這樣的一個過程當然也是受到了法律的保護，就是它的新聞制度、言論自由等等。這樣的一套進展從歷史過程來看，應該説發揮了非常明顯的正面效應，推動了美國整個社會的組織結構與發展水平的提高。到了上個世紀二十年代末大蕭條來了以後，美國又出現了一個羅斯福新政，西方主要經濟體在危機中的表現方面，美國被證明是最好的。它確切無疑地在危機之後崛起成為世界頭號強國，一直到現在。當然不能説美國的這樣一個崛起過程就完全歸結於進步時代，但是它顯然得到了進步時代的這一系列制度建設的強有力的支持。它給我們中國人的最基本的啓示就是，在中國的政治體制改革難以得到正面推進的情況下，我們中國人是不是也可以考慮從公共財政建設入手(各方面很難從“加強管理”的角度入手，來推進理財的民主化、法制化)。首先是相關信息透明度的提高，然後是這方面一系列相關制度建設，從而通過理財的民主化、法制化，拉動經濟和社會生活的民主化、法制化、現代化。這就是中國今後怎樣進一步深化改革方面，我認為非常值得重視的一個打開漸進改革潛力空間的具體路徑。

很多人説中國的改革現在進入了一個膠着狀態，很難再往前推進了。但是如果我們找到這樣一個各方面很難拒絕的加強改革的切入點——實際上我們現在正在做這個事情，可看到預算透明度的提高，政府行為和預算透明度的提高相關的被公眾所評頭論足，被公眾所監督，進一步發展相關的民主理財、依法理財制度。我們中國這個深化改革的空間可以進一步打開。地方政府很多受到批評的短期行為，是和我們總體的法制化、民主化、憲政化進程沒有得到有效配套相關的。比如土地財政——人們都在批評説，這是地方政府的一大弊病，但實際上，看看市場經濟國家，人家那裏地方層面的財政也是土地財政，是依靠不動產保有環節的税收為財源支柱的。美國的地方財政即Local的層級(美國相當於中國省的層級是州，中央級稱為聯邦)，主要的支柱財源是不動產，即房地產保有環節的税收，叫作財產税或者不動產税、房地產税。我們現在的地方政府，一是地方税體系沒有成型，這與我前面説到的1994年以後的情況直接相關，另外一方面，地方的籌資是潛規則強制替代明規則，沒有打開規範的陽光融資的渠道，而地方政府要貫徹自己的發展戰略，要想方設法拿錢怎麼辦呢？沒有不動產保有環節的税收，它的這個土地財政就表現為在土地批租的交易環節，要一次拿足，拿足以後可以支持這一屆政府出政績，辦它的大事，而後面的幾屆政府都喪失了可能的資金支持來源。我們如果把這樣的一種籌資機制轉換到保有環節上面，地方税體系得到了支柱，地方政府籌資的這種內在動因，就變成了只要專心致志優化本地投資環境、提升本地公共服務水平，就會使地方政府轄區之內的不動產進入升值軌道，而每隔幾年重新評定税基(是這種保有環節税收上必須附加的一個制度條件)，那麼它的財源建設就實現了可持續性，地方政府就可以專心致志、心無旁騖、穩穩當當地去做市場經濟要求它做的事情，同時它的財源建設就伴隨着它所做事情的這個過程得到解決了。

這樣一個制度提升起來、實現出來以後，可以説它其實仍然是土地財政，但是那時這個土地財政的合理性就可以替代現在這個土地財政的不合理性。這也是在這一段時間大家都議論的房地產業健康發展方面，我為什麼特別強調在保有環節應該通過制度建設形成這樣一個税收的原因。它要配套我們分税制的貫徹落實，要配套我們中國長期發展中城市化水平從現在的46%左右提高到80%左右這幾十年時間段裏面一個支柱產業的健康有序發展，而且，它也伴隨着一個越來越需要有效發揮的再分配機制——不動產保有環節的税收，實際上是使社會上比較富裕的一些人，更多地給國庫繳納税收。他們有這種負擔能力。這些税收進入國庫以後，通過轉移支付可以去更多地資助低收入階層、弱勢羣體。

第四點，我們討論美國進步時代財税體系和制度建設的這個切入點之後，我們可以看一看，中國地方政府在這方面是不是已有它們的能動探索。我覺得對此應該充分地肯定。中國經濟改革領域的特點就是，不光是中央政府層面有一些具有一定遠見的人士在積極推動改革，地方政府層面實際上也有很多人士，他們也出以公心地在推動改革。我前面所説的“經濟人”分析模式，在這個時候，對這些敢為天下先推動改革的這些人士身上，沒有很強的適應性。官場的規則是多一事不如少一事，但我們地方政府層面確實有些人，他就願意承擔一定的風險，哪怕這個風險可能危及到他的烏紗帽，他還是做一些他認為應該做的事情。約翰.納斯比特曾寫過一本《大趨勢》。那時候，中國的各界人士都爭相傳看裏面的內容，到了最近一段時間，他又寫一本#中國大趨勢.，專門討論中國問題。他有一個説法，中國的這個民主，是與橫向民主不同的一種縱向民主。上下互動的制度演變，不是簡單決定於西方那種大家直接投票就可以解決的橫向民主。這方面，我也不敢説納斯比特這個分析就已經非常嚴謹周到，但是裏邊也確實有給我們啓發的內容，就是中國的很多的事情是在一種上下互動的過程中間，一些有識之士在局部、在地方試點上先做起來以後，再於上下互動過程中間越來越產生引領和更大面積的影響作用。

比如，我注意到在1996年前後，全國其他地方都沒有動的時候，河北就積極地在公共財政改革方面，推出了一系列先聲奪人的舉措。中央並沒有明確的一些改革措施，他們先動。在東北三省，我接觸到有些財政廳的領導，雖然意識到會得罪很多人，但還是非常明確地説，政務信息的公開是大勢所趨，我們政府部門應該把信息越來越公開地提供給社會成員，從財政角度説，應該發展陽光財政。這個話可能很得罪人，他不説這個話，大家可能還覺得這個財政廳廳長比較忠厚、沉穩，他一説這個話，有可能其他很多負面的評價，會堆到他身上——他想出風頭，他什麼意圖，他想製造什麼轟動效應使自己爭取進下一屆省裏的班子，種種非議之言，就會自然而然地堆到這個幹部頭上來。但是他為什麼要這麼説呢，無非他認同這樣一個邏輯：

公共財政建設必須要搞陽光財政，那麼陽光財政，財政部門自己首先要革自己的命，同時也是革各個預算單位，各個部門既得利益的命。我們在一些地級市裏面，也有些典型，比如説，河南焦作，這是地處北方、在中國地級市裏面可以稱為改革排頭兵的一個具體案例。在沒有任何上級要求的情況下，焦作市財政部門的領導人，多年來，堅持公共財政改革的各項開拓性措施往前推進。現在已經把焦作的預算在網上全部掛出來，還發展了聽證會形式，推進了一系列具體的約束部門實權而加入陽光化、公開化制度建設因素的改革措施。還有，我前面提到公共財政邏輯上應該追求績效。那麼我們注意到，沿海發達地區，如廣東佛山下面有一個南海區(過去叫南海縣，是珠三角最先活躍起來的一個區域)，區的一位領導同志説，我們現在財力非常雄厚，而且實話實説，作為區的一把手，我的權力很少受到制約，可以有很大的自由度來幹我自己想做的事情。但是，我認識到，我應該在歷史潮流前面，提前一步來約束自己的權力，因而要推行區內的財政資源配置的績效考評。他認為這樣做，我們可以更多地減少一些公眾可能承擔的風險，這是一個出以公心的考慮。財政資金如果沒有績效考評壓力，有時候浪費比較嚴重，那是一種集中的浪費。我們過去多年知道這個事情，但是很難在這方面構成實際的硬約束。推動這個績效考評，就是尋求硬起來的約束機制。還有在上海閔行區，一位原來在大學裏做法學教授的學者，走到了區的領導崗位上，他就堅定地推行提高透明度和加強績效考評的預算管理制度改革。這些同志，我認為他們代表着在中國現代化歷史過程中的一種“居高望遠”或者説是先知先覺，並且出以公心來主動限制自己的權力。這樣的一種自下而上的改革，它當然也可能帶動自上而下的一些呼應。在中央政府層面，也有一些有識之士，認識到雖然現在改革缺乏動力，但並不能完全走向悲觀。有可能通過這種從管理角度切入的改革，來拉動全局的配套改革，繼續向前發展。那麼這樣一種上下互動的縱向民主，可以越來越多地加入公眾參與——不少地方現在發展參與式預算，就是地方政府轄區之內的一些重大事項在預算安排沒有定格之前，先讓公眾充分發表意見，這就帶有一種民主化的很明顯的色彩。有人説，這個參與式預算，提得好像太低了——人民羣眾應該“當家作主”而不只是“參與”，但這有唱高調的味道：我們現在正是通過參與式預算，在逐漸去尋找在公共資源配置裏面真正由人民當家作主的一種制度上的可能性和可持續的制度。我們應該實事求是地承認，我們是在走向一個具有現代民主政治色彩的新的、綜合的現代化國家的過程中間。胡錦濤總書記説得非常明確：“民主是社會主義的生命”，温家寶總理説得非常堅定：“我們要堅定不移地推進政治體制改革”。但是中國的各個綜合部門的領導人有誰表過態？他們為什麼不表態？是因為到了他們那個層面上，作為部門領導者表態之後，他必須跟着拿出來這個部門管理範圍之內怎麼推進這種政治體制改革的現實方案，沒有可操作的方案，他就沒法表這個態。但是要真正把這個事情做起來，我們不能設想等待到了一個覆蓋一切的方案再來做。

應該有這樣的一些地方政府層面和更高層面的互動，以及更積極的公眾參與，把一些通過理財民主化、法制化這樣的管理，進一步放大到經濟社會生活民主化、法制化和整個體制通盤配套改革全局意義上來認識與實施。所以在這個角度上來説，中國模式的現代化趕超和增進人民福祉的這樣一個過程中，應該肯定在地方政府層面有這樣一批人士，他們堅持務實的、敢為天下先的開拓，我們各個方面在看到地方政府、當然也包括中央政府，存在種種問題的同時，我們似乎應該有一種更中肯的態度，來肯定這裏面也存在着一些值得肯定的，應該進一步放大其正面效應的行為。我們作為研究者，對於地方政府和地方公共財政，如果説在1994年的框架之下應進一步推進改革和發揮它應該的、或者説可能有的歷史貢獻這個方面，我們需要更多結合現實重大問題做理性、客觀的分析，儘可能更多地把注意力放在具有操作性的改革和制度建設方案的推行上來。