鼓勵非政府資金參與廉租房和公租房建設
加快提供保障性住房是當前政府解決民生問題的一個重大事項。今後5年新建3600萬套保障性住房的目標已明確，今年新建1000萬套保障性住房的“硬任務”已具體劃分為各地的建設任務目標。據估計，1000萬套保障性住房需要1.3萬億元以上的資金。如此鉅額的開支，僅僅依靠政府財政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個能保證較高效率的好模式。顯然，必須積極引導、拉動社會資金的參與，才能順利實現保障房建設目標。
當前保障性住房包括廉租房、公租房和經濟適用房等。鑑於各地經濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現象防不勝防的現實，除“共有產權”式的有利於封殺套利空間的經濟適用房之外，我們原則上並不支持再繼續提供完全產權經濟適用房，我們傾向於引導非政府資金參與廉租房和公租房建設。
三種方式建設廉租房
廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由於房租低，不可能由市場自行提供，必須由政府提供特定政策支持來建設這種住房，但引導、拉動非政府資金參與建設仍是必要和可能的。我們建議廉租房可以通過以下方式提供。
建議一：政府與投資機構合作，通過建設-轉讓（BT）的模式提供廉租房
BT是Build（建設）和Transfer（轉讓）兩個英文單詞的縮寫，BT的含義是：政府公共部門通過合同約定，將擬建的項目授予投資人，在規定的時間內，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔工程的融資和建設，合同期滿後政府按照合同的約定回購該項目。
BT方式的基本操作過程是：政府公共部門通過公開招標的方式選擇一個項目公司，與項目公司簽訂一個包括政策支持內容（如優惠條件提供周邊開發權等）以及回購內容的合約。項目公司根據此合約進行融資並建設，項目建成後項目公司根據回購的相關條款轉讓給政府的相關部門。政府接收部門根據回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
BT方式的關鍵點有三個：一是選擇的投資機構要有足夠的資金實力，同時應有較強的融資能力。因為選擇BT方式一個重要的原因是解決廉租房建設中的資金不足問題，如果項目公司融資能力不強，就失去了選擇BT形式的意義。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時，可根據資金情況來確定，如果未來資金不夠充裕可分階段來回購。三是政策支持條件應合理，符合國土開發的“頂層規劃”和適度、可操作的原則。
將BT作為建設廉租房的適用模式，主要基於以下幾個原因：
首先，政府提供廉租房的一大障礙是建設資金不足，而BT這種形式最大的優勢就是為項目提供和籌措建設資金，緩解建設期間的資金壓力。通過成立BT項目公司，項目建設方可採用項目融資方式實現表外融資，實際藉助市場籌資從而後移與平滑分散處理“還本付息”壓力，並有效提高資金的使用效率，分散投資風險。
其次，採用BT方式可以降低工程實施難度，提高工程投資建設的效率。BT項目由建設方負責工程全過程，包括工程前期準備、設計方案細化、施工及監理等建設環節，有利於有效實現設計、施工的緊密銜接，減少建設管理和協調環節，實現工程建設的一體化優勢和規模效益。
第三，BT方式一般採用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效地約束工程造價，降低業主的投資建設風險。廉租房建設中控制造價的效果尤為明顯。
第四，BT方式目前是國際上通用的首先以融資為目的的公私合作形式。通過設置回購承諾和回購擔保條款，可降低項目投資風險，對資金實力雄厚、管理運作規範的大型施工項目而言，BT項目屬良好投資渠道，通過BT方式參與工程項目的投資建設，能夠充分發揮企業自身技術和資金的綜合優勢。政府則通過這種BT方式，既為建設廉租房融入資金，也為社會較快提供了更多、更好的廉租房。
建議二：政府與房地產商合作，通過土地“拼盤開發”方式提供廉租房
政府引導、拉動社會資本參與廉租房建設與提供的另一個可行辦法，是政府在向房地產商轉讓土地使用權用於開發時，拼盤搭配式地要求開發商必須向政府提供佔整個建設面積一定比例（如30％）的廉租房。
這種做法的實質是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分用於建設廉租房，只不過在這種辦法中，政府省去了許多中間過程，表現為廉租房直接由開發商提供，其費用在土地轉讓金中直接減去。
通過這種方式提供廉租房過程中，政府的責任是：一是負責組織土地使用權的出讓，可以仍然採用招投標方式，由競爭中的中標者取得開發權。二是負責開發地塊與其整個轄區建設的通盤規劃的優化協調匹配，以及地塊開發具體方案內部各要素的合理拼盤搭配。三是全面、清晰、合理設定廉租房建設的具體規格、標準及相關管理要求。四是持有廉租房所有權並負責廉租房的公平合理分配。五是組織必要的工程監理與驗收。開發商的責任包括按照中標合同要求建設廉租房；負責廉租房建設的融資。
建議三：政府按揭
政府按揭是政府提供一塊土地，通過公開招標尋找開發商，由開發商向銀行融資建設，建設完成後由政府通過按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類似，不同之處主要是，在BT中，政府如分期付款，是付給投資機構，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。
兩種形式提供公租房
與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對較高（但仍低於市價），且徵收穩定。公共租賃住房的建設成本可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當的補貼或政策優惠條件，經營者則可以通過對其建成後的經營管理，收回成本並獲得一定的利潤。因此，對於公租房的提供，我們可以考慮以下兩種形式：
建議一：政府與投資機構合作，採用BOT模式提供
BOT這種形式的基本思路是，由政府授權項目公司對項目進行建設和經營管理，項目公司在經營管理期收回投資並獲得合理的商業利潤，最後根據協議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構。這種方式已經在我國被廣泛地應用在包括水務、發電、垃圾處理等多個領域中的建設項目，在政府的公共租賃住房建設管理中，也存在廣泛的應用空間。
在政府公共租賃住房建設中選擇BOT方式，主要是基於以下原因：
首先，公共租賃住房所收的房租要比廉租房高，投資者在建成後如繼續持有經營權，通過房租可以收回一定的投資成本，如果政府再給予一定補貼或優惠政策條件，投資者可以通過對公共租賃住房的建設、經營收回投資並獲得一定的投資回報。
其次，通過BOT方式實施公共租賃住房建設，可以為政府在更長的時間段實際融入更多的建設資金，讓更多的民營資本在更長的時間段上參加到公共租賃住房的建設與提供中來。民營資本除了利用自有資金進行建設外，還可以通過資本市場為公共租賃房建設融資，從而進一步擴大公共租賃房建設的融資渠道。
再次，提高資產運營效率。在由民營部門建設的公共租賃房完工後，繼續由民營部門進行經營管理，不再是原來慣常的由政府公共部門自身運營，可以提高經營管理的效率，因為民營部門對市場有着更為敏鋭的洞察力和更為細緻、先進的管理機制，以及豐富的專業運作經驗。這同時也有利於使政府公共部門從一些繁瑣的事務中擺脱出來。
第四，可以明顯減輕政府公共職能盡責的資金壓力。由於民營部門是通過一個相當長的時間段內實施對項目的建設和竣工後的運營管理，才收回全部投資，在合同期過後，政府可以無條件根據BOT合約收回公共租賃房的全部產權，這近乎政府經過特許權的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設步伐。由於BOT方式中，政府投入很少或者根本不用賬面財力投入，完全由民營資本進行建設和管理，這樣可以大大加快各地廉租房建設的步伐，讓更多的中低收入家庭儘早得到住房條件。
BOT基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規劃與建設項目後，對該項目進行公開招標，中標單位就此項目成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資、建設並管理（也可委託其它公司進行管理），經營期過後把所有項目資產轉交給政府相關公共部門。
由於項目是公共租賃房，其現金流量也可能不足以使民營部門在收回投資時伴有合理回報，此時政府可以通過現金流量補貼的形式，使其達到收回投資並得到合理投資的回報。補貼有兩種方式，一是補貼給公租房使用者，再經房租形式由經營者收取，二是直接補貼給經營者。
凡有政府補貼成為必要的BOT方式的關鍵點，是合理確定現金補貼量，這涉及到企業能否實現合理的投資回報。現金流量補貼的高低通常與經營的期限長短成負相關，即經營期限越長，政府現金補貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
前面幾種建議都是針對新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可以通過私人擁有產權的住房來提供。政府通過社會中介公司，收集一定數量符合保障性住房條件的閒置的私人產權的住房，對這些私人產權住房給予一定的優惠條件，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低，政府可以通過對出租者補貼或對入住者補貼的方式來解決問題。
作者系財政部財政科學研究所所長