農田水利利益主體分析

文 賀雪峯

要找到造成當前農田水利困局的原因，就需要找出當前與農田水利有關的各個利益主體，並分析各方的行為邏輯。

當前中國農村的基本經營體制是“家庭承包、雙層經營”的體制。首先，作為相對獨立的生產單位，農户是與農田水利關係最為密切的利益主體；在農户之上，第二個利益主體是村社，通常是村民組或村委會；在村社以上的層次則是鄉鎮，再上去是市縣，再上去是省市區，最高層是中央政府。區分出縣鄉和中央，而略去省市等中間層，由此得到農户、村組、縣鄉和中央等四個農田水利的利益主體。此外由於水利市場化改革，大中型水利設施也成了相對獨立的利益主體。

這是當前主要的五個農田水利利益主體，以下考察相關各方在農田水利建設上的邏輯。

在農田水利上，中央政府是主導，其希望達成的目標有三：建立一個高度保險的水利體系，保障中國的糧食安全；有效防範水利風險，杜絕水庫垮壩等嚴重事態；改善農業生產條件，促進農民增收。在以上目標得到滿足時，中央政府也希望通過改革，調動其他利益主體的投入積極性。

縣鄉政府是承上啓下的中間紐帶。税費改革以後，縣鄉政府的利益逐漸與農業生產脱鈎。只要避免出現農民上訪等羣體性事件，或嚴重的糧食減產，地方政府很少關心農田水利建設。此外，地方政府主要官員任期較短，因此傾向於機會主義，以儘量不出事的心態解決農田水利問題。

村社主要指村民組和村委會，是農村的基層組織。當前的村社一級組織弱化，“一事一議”和“農民用水户協會”等替代性制度又缺乏強制性，遭遇農民搭便車的效應就難以發揮效力。村社的利益與農户經營沒有關係，同時其組織虛弱，因此傾向將生產困難的農户推向上級政府，結果妨礙了政府的正常運轉。

低成本、有保障和高效益的農田水利，是中國農户極為期盼的目標。税費改革以後，由於縣鄉無意，村社無力關注農田水利，基本的灌溉單元已經下降到户。分户經營的農户缺乏中間組織，很難與大中型水利設施對接。在這一困境下，農户被迫依靠打井、挖堰等微型水利維持灌溉。微型水利成本高，風險大，同時其氾濫已經威脅到大中型灌區的運轉。

在現行政策規定下，大中型水利設施是“以庫養庫”、“以水養水”、自收自支、獨立經營的實體。村社組織弱化以後，大中型水利設施無法在經費、體制上對接農户，因此難以發揮實際效力。水利設施既然失效，農户被迫脱離，依靠微型水利自救。上述惡性循環不斷反覆，水利設施因此陷入年久失修，人員流失的困境，漸漸損毀。在旱情特別嚴峻時，上級政府會主動介入，投入特別撥款，啓動救災機制，但這種緊急措施無法從根本上扭轉現有困境。

有了以上五大利益主體的行為邏輯分析，我們就可以從不同利益主體的互動中討論當前農田水利困境的成因。問題的核心是為什麼當前大、中、小型水利由互補變成替代乃至破壞，以及為什麼大中型水利無法與農户對接。與此同時，水利機制中的相關主體應明確：首先，村社作為一個基本的灌溉單元，具有合理性；其次，大中型水利設施的基本建設要加強。而離開了國家的投入，大中型水利設施的建設根本就沒有可能。

（本文節編自《荊門農田水利調查——以湖北省沙洋縣為例》，作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授）