“電荒”背後的博弈困境

圍繞中國最近出現的所謂“淡季電荒”以及綿延10年的電力體制改革的詭異輪迴，最合適的概括是馬基雅維利的名言：目的總是為手段辯護。

2011年5月，幾乎所有財經媒體都在聚焦“淡季電荒”，還沒有到夏季用電高峯，浙江、江蘇、上海、湖南、湖北、廣東等地卻已不得不採取拉閘限電措施。江浙地區眾多企業早在開春之際就被迫“開三停一”；連寶鋼集團這樣的大型央企預計也將在用電高峯時被限電。專家估計，今年有可能是自2004年大缺電以來電力供應最緊張的一年。

有意思的是，今年電荒的直接原因也許與2004年不同，但深層次原因卻與當年幾乎如出一轍：即使再多的經濟專家將電力體制改革視為一種破除壟斷、提高效率的市場經濟改革，但其實質是多目標多羣體參與的制度博弈，博弈之下無道德更無目標，有的只是手段和結果，而結果正應驗了布迪厄的名言：“誰佔有法律語言誰就佔有相關的資源和利益。”

缺電與窩電

據中國電力企業聯合會發佈的數據，2010年中國用電總量為4.19億千瓦時，僅為發電能力的40%，60%的發電產能處於閒置狀態。其中一個原因是電煤價格上漲，而上網電價不漲，導致眾多發電企業虧損，甚至越發電越虧損，於是它們被迫寧肯少發電或不發電。另一個原因則是發端於2002年的電力體制改革實現了部分的“發電與輸電分離”，部分打破了電力上下游一體化的壟斷，卻由此產生更為畸形的兩大電網集團的渠道壟斷。

人們常常質疑電力行業的高利潤、高待遇，其實，發電行業虧損並非一年兩年的事，但供電行業一直富得流油。根據國家統計局公告，2010年前11個月，供電行業實現營業收入2.19萬億元，同比增長20.84%，佔整個電力行業的65%，實現利潤總額592億元，同比增長18.28%。

在此情境下，供電行業（國家電網和南方電網）的分區域壟斷自然被視為極端“不道德”。媒體不斷曝光的電網胡亂花錢買車建別墅內部銷售等事件，更印證了其“以壓低上網電價為代價，以發電企業虧損、發電產能閒置為代價，以大面積電荒和拉閘限電為代價，富了一個壟斷行業”，甚至將其比作導致“菜賤傷農、菜貴傷民”怪圈的“流通環節”。

最近一個可供批判供電行業壟斷導致電荒的案例是“蒙西電網喊冤”事件。內蒙古自己興建了相對獨立的“蒙西電網”，用區域內豐富的能源資源發火電和風電，卻遭遇區域內無法消化的電力被國家電網拒之門外的窘境。

內蒙古電網的人士將此情形稱為“窩電”，並公開呼籲讓內蒙的電暢行無阻地併入國家電網甚至南方電網，其理由是“儘管需要國家出面協調，但總比電荒好”。同樣的説法，也出現在東北電網和西北電網，因為此兩地均是發電能力遠高於區域企業和老百姓的用電需求，假如它們的電力資源能暢行到江浙滬而沒有所謂“流通環節成本”自然是兩頭得利了。

但事實上，這也許只是一個美好的願望，甚至更多的是利益訴求，其真實可行性存在極大的問題。

電改困境

中國的電力體制改革啓動要以2002年國務院下發《電力體制改革方案》為標誌，確立“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大改革任務。然而2003年後，即遭遇連續4年的大面積電荒，尤以2004年為最，缺口最高時達到3000萬千瓦時，與預估的2011年高峯期間電力缺口相當。其主要原因就是沒有理順博弈主體間的利益訴求，以理想化的電力集團間的競爭來取代各省自建小火電。

2007年，新一輪電力體制改革啓動，目標是將發電、輸電、配電、售電等電力垂直產業鏈打開，也就是重申了當年“四大任務”中的“輸配分離”，但“競價上網”則由於區域的輸電壟斷而基本流於形式。很多學者為此改革的步履蹣跚深感憂慮。

事實上，電力體制改革不僅在中國很難施行，即使是美國這樣的典型市場經濟國家，在電信、石油、天然氣等行業都實現了高度私有化競爭，卻依舊在電力市場改革中面臨種種困難，尤其是2001年加州爆發的電力危機，先是電力短缺，繼而是大停電，接着是市場電力現貨價格奇高，電費漲價10倍，加州最大的市政電力公司因為支付不起交易電力的費用和許多小電廠的購電費用而破產。那輪危機，甚至直接令許多國家和地區的電力改革產生了停頓和波折。

出現這種現象，主要是和電網的天然高度壟斷性直接相關。眾所周知，一個區域可以建很多電廠，也可以通過政府補貼讓新能源發電與傳統能源在價格上競爭，甚至很容易實現電力交易市場，但是沒有哪個地區會同時建兩個以上電網。由於電不可以儲存，也無法讓發電廠在能源富餘時歇工而等緊張時再開張，所以，電力企業的興建速度和用電量始終存在一些落差，電網則成了中間的“撮合者”。理論上，撮合範圍愈大，參與的發電和用電者越多，這個撮合的效率就越高，交易成本就越低。

也就是説，僅僅從理論上講，壟斷是無效率的，偏偏在非真空的實際生活中，電網是“越壟斷越有效”的，假如全中國是在一張電網內，而且實現了特高壓輸變電技術的普及，也就是輸電損耗大大降低，那麼它實際上比南北兩張電網是更有效的。

同理，“蒙西電網”固然叫冤，但從另一個角度思考，它區域內用電量不足，就不應該修建那麼多電力產能，假如能源富餘地區都自建一張電網，通過賣電給電力緊張地區並且可以自由調價，其實質就是將“國家電網”的高福利和腐敗轉移給這些地區而已（難道蒙西電網就不會給職工買車買別墅了？），在電力調撥的效率上肯定還會低於一張大電網。甚至可能出現“加州停電”那樣的鬧劇，因為現有體制下，只要有電荒，就一定是兩大電網的責任，它們還無法推卸，假如各省分割，恐怕難免彼此推卸了。

全球性難題

能源中心與經濟中心差異大的問題並非中國獨有，只要領土面積足夠大的國家和地區，基本都存在，如美國、加拿大、巴西、俄羅斯、印度等，這些地方也都經歷過發電和輸電行業改革。但大家方法各異，並沒有明確的結論，在這一點上，甚至可以説都在“摸着石頭過河”，中國甚至不必強調自己的“模式獨特”，因為本就沒有普遍模式。

美國改革前各州都由一家“廠網合一”的電力公司壟斷經營。1992年開始的電力體制改革方向是提高市場化程度，鼓勵競爭。具體手段是要求電力公司使用自己的輸電線路傳輸其他電力公司交易的電量。1996年聯邦能源管理委員會要求擁有輸電設施的公司在以成本定價的基礎上，對所有各方提供沒有歧視的公平進入條件，並鼓勵獨立電網運行機構的形成。1999年美國政府要求成立區域輸電機構（RTOS），要求電力公司將所有的輸電資產全部交給RTOS，並構想在全美成立五個大的RTOS。

不難看出，中國的“五大發電集團 兩大輸電集團”十分接近美國的思路，但是美國的市場經濟程度遠比中國徹底，其管理者基本就由市場組織自擔，而中國除了有一個行業管理機構外還直接受到“發改委”領導；“美國模式”的特徵之一就是電價波動較大，而中國又是電價管制的國度，矛盾和低效在所難免。

與英美的激進電力市場改革相比，法國的模式比較獨特，值得思考。法國電力公司佔絕對統治地位，並且有良好的業績，電力價格低，供電穩定，因此法國政府對電力改革一直持消極態度。但是迫於歐盟的壓力，法國電力工業逐步進行了一些改革。法國的《新電力法》對公共服務使命及其資金來源有明確的要求，在供電側確立了市場開放時間表以及在需求側確定有選擇權的用户；設立由不同機構管理的獨立於發電公司的輸電網管理組織；在財務上將發、輸、配電賬目分開。政府並沒有分拆縱向一體化經營的法國電力公司，而是通過法國電力公司內部業務的適當分離和監管部門的合理監管來實現歐盟對市場競爭性要求。

因此，改革後法國的市場主體依然是高度壟斷的法國電力公司，儘管開放了市場允許競爭，但實際上由於法國的核電業務涉及安全問題不對外開放，實際上基本不可能有公司能與法國電力公司競爭，除非分拆它各部門自我競爭。而法國也實現了國內電力的廉價、安全和相對低排放的供應。

更值得注意的是英國的電力體制改革，其受撒切爾夫人時代的激進私有化影響，在1990年實現了電力工業的徹底改組，原中央電力局分成三個部分：發電、輸電、配電。用户可以自由選擇供電商，廠網徹底分離，甚至提出實現“破碎分割”，即三個部分內部的徹底分割。但是20年來，這個改革被越來越多的學者質疑，已經逐步出現重新整合的趨勢。

至於印度等發展中國家，儘管也都經歷了電力結構改革，但也普遍遇到了發電成本上升→電價上漲→國家控制電價→投資者得不到預期回報而退出→最終出現電力短缺的情況。

種種跡象表明，電力市場改革在任何一個市場都會遭遇的共同窘境就是：改革的目標都是倡導競爭破除壟斷，其理論依據是傳統經濟理論認為自由競爭會提高效率；但是這些理論結論的前提是完全自由競爭的市場假設；而實際上社會運行要考慮的因素更多，比如安全性、投資者的沉澱成本、能源和環境等外部效應，以及地方政府自身利益。

市場經濟不可能只考慮賺錢不考慮虧本的事，都要承受虧本的市場劇烈波動，但當電價和能源價格扭曲，投資者產生退出預期而以“電荒”回應後，躲無可躲，社會容忍度很低。

熊彼特在提出“技術創新”概念後曾經提出一個著名的假設：“誰在技術創新中的作用更大，大企業還是小企業？”事實上，壟斷企業並非都如一般設想中拒絕創新抱殘守缺的，熊彼特的研究表明，創新的強度和擴散率與“市場勢力”之間有正相關關係，在完全競爭條件下，任何企業都沒有富裕資金支持創新。同樣的結論也被諾貝爾經濟學獎得主阿羅的研究所驗證。

筆者的這篇短文，並非下結論説電力體制改革的導向不對，甚至倡導迴歸完全壟斷的狀態，而是旨在説明，反壟斷調結構只是手段，目標是市場更有效安全並且能夠創新，而現在市場的結果説明大家都需要冷靜和反思，甚至反思靜態真空狀態下的理論是否就契合實踐。目前各國的實證只能表明，擁有一個堅強電網以及多樣化的發電技術手段是好的電力體制的基礎保障，並沒有結論表明分拆電網能走向更優。