賈康：以房產税優化收入分配格局

房地產税的改革方向應當肯定，它對於中國税制中直接税比重過低、地方税體系不成型、國民經濟中房地產調控需要體現治本水準、收入分配需有效抑制差距擴大四個突出問題，將產生不可忽視的正面效應。

首先，直接税比重需要提高，繞不開不動產税問題。現在已有這樣的共識——中國的税制結構裏面，直接税的比重偏低，但消費品裏以間接税形式所含的税負比重很高。有人認為這是導致中國社會成員税負過重的原因。因為低收入階層的恩格爾係數較高，他們收入中有80%甚至更高的比重要用於基本消費品的支出，而不得不承受裏面所含的間接税負擔。由於間接税帶有累退性質，所以越是低收入階層，實際的税收痛苦程度越高。

此外，直接税比重過低，與市場經濟的國際經驗相比，可能還會帶來宏觀調控的缺陷。以市場經濟條件下的“自動穩定器”功能為例。從美國的調控模式來看，最明顯的“自動穩定器”就是聯邦政府收入盤子中40%以上是個人所得税。因為有超額累進的税率設計，在經濟高漲的時候，自動使很多社會成員的税負跳到更高的邊際税率上；而在經濟蕭條的時候，則自動落檔，落到比較低的邊際税率上。這就成為一個很好的反週期宏觀經濟運行自動穩定器。然而，中國在這方面基本是無從談起。我們現在超額累進税率只在工資收入這個很窄的範圍裏存在這樣的設計，對於工資收入以外的其他個人所得則按照比例税率徵税，税收的“自動穩定器”的功能非常微弱。

增加中國直接税的比重，法人所得税、個人所得税等方面的空間不大，遺產和贈與税也難有作為，增加直接税的重任必然落在房地產税上。

第二，地方税體系需要財源支柱，也繞不過不動產税問題。中國税制體系中另一個問題是中國地方税體系不成型。1994年改革建立了與市場經濟配套的、分税制為基礎的分級財税框架，但是改革走到現在，對分税制的抨擊不絕於耳。省以下地方各級遲遲未能進入分税制狀態，還是五花八門、複雜易變、討價還價色彩非常濃厚的分成制或包乾制。現在人們所抨擊的地方土地財政、政府職能扭曲等等，實際上都是分成制、包乾制帶來的。那麼，為什麼省以下遲遲不能進入分税制狀態？簡單分析起來，一方面我國財政層級太多，五層級分税制難以形成；另一方面，地方政府沒有成型的地方税體系，沒有大宗穩定的主體税源支柱。地方政府稍微像樣一點的收入就是營業税，除此之外沒有具備支撐力的税種。這樣以來，地方政府不得不出現很多隱性負債，還必然特別看重土地批租。

所謂“土地財政”邏輯框架其實是別無選擇的：因為搞城市化就必須要有擴大建成區的土地批租，有土地批租就必須採取有償形式。由於沒有地方税體系，沒有陽光融資制度配套，容易激發地方政府和想拿地的開發商之間以拍賣形式把地價衝高。“土地財政”主要的偏頗在於——地方政府只關注一次性把地價拿足，儘可能解決任期之內政績需要。如果沒有其他的制度制約，就會源源不斷湧現出“地王”。但如果有了保有環節的税收，有了其他的融資條件，各個參與者的預期就都改變了。問題的實質仍然是有效制度供給與激勵—約束機制不足。

第三，房地產調控更需要税收體制改革配合。從整個國民經濟角度看，中國房地產業的情況已引起國民嚴重不滿，已牽動人心與全局。要保證經濟又好又快發展，繞不過房地產這個重大而又棘手的問題。而真正要實現房地產業健康發展，税收工具和調節手段不可能不用。不應把所有的調控任務都指望於某一個税種，比如房地產税，但又不能對這樣一個明顯的經濟手段放在一邊不加考慮、棄而不用。

第四，房產税優化調節收入分配和財產再分配。我國收入分配差距的擴大，實際上與財產分佈狀態的差距擴大如影隨形而且相互激勵。在很大的程度上，人們所討論的收入差距擴大，最主要的原因之一是來自於不動產財富的實際分佈情況。財產性收入特別是不動產收入差距越來越大，與其他收入綜合在一起，形成了收入差距擴大狀態。這顯然需要一定的再分配機制進行優化調節和制約。不動產税這樣一個税種，顯然應該發揮收入分配以及再分配過程中的優化作用。在“雙軌統籌”框架下，房地產税不僅使中國的房地產業發展提高健康度和可持續性，還會在收入分配和財產分配方面施加再分配的優化調節。我們要貫徹“先富共富”的改革思路，不能不討論建立房地產税制度問題。

總之，房地產税制建設對當代中國一舉多得、勢在必行。經過多年改革，只有人受益而無人受損的帕累託式改進已經空間不大，必須改革既有利益格局。雖然難度很大，但必須過這個坎，否則改革的一些基本原則會流於形式，成為空話。

作者系財政部財政科學研究所所長