李昌平：水利的主體只能是政府和農民共同體

2011年可以稱為水利年。一是因為為水利建設專門發了“一號文件”；二是因為八個常委同時出席年中的水利建設會議；三是因為中央作出了自2011年之後的10年投入4萬億建設水利的決議。

水利的重要性筆者不必要談了。太重要了，國人都認識了。

既然太重要了，10年花4萬億自然不為過了。

4萬億不及過去兩三年投入？

10年投入4萬億搞水利建設，相對過去60年，確確實實是錢很多了，甚至超過了前60年中央財政對水利建設的總投入。但是，相對於建國以來農民對水利的投入，實在是太少了。上個世紀90年代以前，全國每年至少有2億－3億農村勞動力在秋冬季節投入到水利建設之中，如果每個勞動力每年投入水利建設30天，每天按照現價100元計算，每年水利投勞計價應該在6000億－9000億元。4萬億元只相當於90年代以前6年左右的農民投勞；過去的水利是民建民管，現在的水利建設是國家建設、政府管理或社會管理，管理成本畸高，也會在4萬億中列支；過去搞水利，佔地是無償的，現在土地承包“長久不變”了，水利佔地成本也會在4萬億中列支。如果再剔除4萬億資金在下撥和使用過程中的腐敗損失，估計4萬億投資水利所做的工程量可能不及於過去2－3年農民投勞所做的工程量了。

此外，我國現在的水利建設和過去相比，不僅僅是大江大河治理和農田水利建設，還多出了水污染治理，人畜引水安全保障建設，生態恢復等。

這樣看來，4萬億不是多了，實在是杯水車薪了！

4萬億搞水利，福兮？禍兮？

中央財政投資越多，農民負擔越重，人民福利越差。這是改革年代常常出現的怪現象。

水利建設10年投入4萬億，會不會也出現中央政府投資越多，水利建設、管理和水利服務部門自利性能力越強、農業抗旱排澇越貴、農民受水利之利越難的局面呢？這是完全可能的。90年代以來，我國水利改革的方向就是社會化、市場化的，水利部門自肥能力越來越強了，官商勾結、官匪勾結壟斷水利之利的現象日趨普遍，原有的農田水利公共品體制和管理體系瓦解了，不少地方的農民由受水利之利轉變成了受水利之害了。經過十幾年的實踐檢驗，90年代以來的水利改革的社會化、市場化方向是完全錯誤的。水利改革市場化、社會化、產業化的結果可能比教育社會化、市場化、產業化改革的後果更可怕，教育的社會化、市場化、產業化改革，大不了不讀書，只是自己受罪，而水利的社會化、市場化、產業化改革，可能導致農業走向兩個極端：一是走向更加的自給自足，另一是走向公司替代農民主體地位的“資本主導的公司化農業”。這兩個走向都會危及糧食安全。

水利是公共品，且是比教育更特殊的公共品，是不能市場化、社會化和產業化的。特別是在全球水危機日益嚴峻的大背景下，我國的水利事業決不可以走向市場化、社會化和產業化的路子。2011年的“一號文件”雖然強調了水利的公益性、戰略性、基礎性，並沒有堅決糾正90年代以來水利體制改革的錯誤方向，還進一步強調了水利建設和管理的社會化和市場化。這是令人擔心的，必須引起足夠的重視。

水利的主體只能是政府和農民共同體

水利是特殊的公共品。

大江大河、大水庫、大排灌系統的建設和管理的主體只能是中央政府和地方政府。小水利設施的建設和管理主體只能是農民共同體。試想，把都江堰水利系統給賣給社會資本，讓都江堰地區的水利服務市場化會是什麼後果？同樣的道理，小水利系統也不能私有化和市場化，否則，農民是會受水利之害的。過去我們的政府差錢也沒有搞水利私有化、社會化、市場化，現在政府不差錢了，為什麼總想要把水利推向私有化、社會化和市場化呢？

我國現在大江大河大水庫的治理主要是靠中央政府投資，這是對的。農民共同體的小水利體系卻在瓦解和“改制”之中，這是錯誤的。中央必須果斷地對小水利的去農民共同體化改革叫停，必須恢復小水利的農民共同體的主體性。要用（農民共同體）民建民管、政府補助和協管的體制搞小水利。沒有農民共同體為主體的小水利建設和管理體制，政府對水利投入再多的錢，都很難讓城鄉居民享受水利之利，或反受其害。

 有人會問，為什麼？

道理非常簡單，水利服務靠政府供給低效、且成本高；靠市場供給容易形成壟斷、且用户之間“搭便車”的矛盾沒法調和；只有靠農民（用户）共同體供給、政府補助才是相對有效的體制。這個道理可以通過越南和日本的實踐加以印證。

越南在16年前在廢除土地集體所有制之後，村民村社共同體（集體）迅速瓦解，原有的集體水利系統也隨之瓦解，小水利服務走上了社會化、市場化道路，其結果是水利服務成為小農家庭農業發展之痛。越南農民人均收入只有中國農民的一半，與其農民共同體（集體）水利體系瓦解高度相關。2006年前後，越南農村水利服務不得不由政府統一供給，幾年下來，政府不堪重負，農民怨聲載道。

日本和我國台灣的農村水利，一直是沿用農民共同體（水利會）建設和管理、政府補助協管的體制，比越南成功。我國的水利改革不必重複越南的錯誤了，原有的大水利國家建管，小水利農民共同體建管、政府補助協管的體制比較接近日本和我國台灣，是非常成功的體制，需要恢復和完善。

鞏固土地集體所有制是搞好水利的關鍵

2011年“一號文件”強調：突出加強農田水利等薄弱環節建設。現而今，到處都是“百年一遇”的旱災和澇災、甚至旱澇急轉的災害。根本原因不是老天爺真的有多暴戾，而是很多地方原有的農民共同體（集體）的農田水利系統損毀和瓦解了，幾乎無法運行了。“一號文件”強調“加強農田水利薄弱環節建設”是非常正確的。

曾幾何時，我國村社集體建設的農田水利是全世界最好的，現在成了“薄弱環節”。農民共同體（村社集體）原有的農田水利系統毀損和瓦解的根本原因是“改革”否定或虛置了農村土地農民集體所有制。

我有一個在大學教書的朋友，一家人在城市生活十多年了，家裏有12畝地，每畝以300元/年轉包給村裏的無地農民，另外每畝還享受國家農業補貼80元/年。他一家人不是農民有土地，還享受國家的農業補貼，無須承擔任何義務；村裏有很多人是農民卻無土地，種地得不到國家補貼，還要向非村民、非農民（非集體成員）交地租。

村民村社共同體（集體）是土地的所有者，既無權調整土地搞水利建設，也無權收取地租維持水利設施運行。這是農村普遍的現實。農民村社共同體（集體）沒有了土地所有者的收租權，農民共同體（集體）原有的水利體系失去 經濟基礎自然瓦解；村民共同體（集體）沒有了土地所有者的土地調整權，農田水利的建設和改造就很難突破“土地不能移動”“長久不變”的瓶頸制約了。現在很多村莊內部的水利系統損毀了，即使國家出錢恢復，因土地調整、補償等難題無法克服而無所作為。

我江西的一個朋友感慨：為了全村村民能夠通電話，他通過私人關係請移動公司在村裏免費架設一個鐵塔，3年也沒有架設起來，就因為佔地補償搞不定。至於開新河、建新渠——農田水利升級就想都不敢想了。

要“突出加強農田水利等薄弱環節建設”，鞏固和完善土地集體所有制是關鍵，而“一號文件”卻避而不談農村土地制度改革和完善，這顯然是個失誤和遺憾。

值得特別指出的是，90年代以來對農村土地集體所有制的改革，在我前面提到的大學老師這類人的主導下，不是進一步鞏固和完善土地集體所有制，而是逐步虛置和瓦解土地集體所有制——建立事實上的農村土地家庭所有制——土地物權化、私有化，而這一改革方向恰恰是與“一號文件”強調的“突出加強農田水利等薄弱環節建設”是背道而馳的。我國90年代以來的土地制度改革，對我國的農田水利建設是有害的，對從事農業的農民和我國農業發展是有害的，對農產品供給安全是有害的。

我國需要很多已經市民化了的精英，在暫時保留集體成員份額土地所有權的前提下，把農地承包權還給真正的農民（種地的農民）——耕者有其田，而不是主導農地承包權朝“長久不變”的方向改革——非農民長期佔有農民的承包權地租和農業補貼、且不承擔農田水利義務。

土地制度如果不“改邪歸正”，農田水利和農業發展的倒退趨勢是不可逆轉的。筆者6年前曾經預言：如果農地制度改革朝着“變相私有化”方向發展，2018年必然會爆發一場疾風暴雨式的“土地革命”，2018年的“土地革命”必定是因為水利危機導致了糧食危機、社會危機、經濟危機而起。

（作者系河北大學中國鄉村建設研究中心研究員）