賀雪峯：國家與農民關係的三層分析

賀雪峯：國家與農民關係的三層分析——以農民上訪為問題意識之來源

 

一直以來，學術界和媒體習慣於將農民上訪與農民維權聯繫起來，認為農民之所以上訪，是因為農民的權利受到了基層政府權力的損害。取消農業税後，國家不再向農民收取税費，且通過鄉村體制改革極大地約束和弱化了基層政府的權力，農民權利受到損害的現象理應大量減少，但令人意外的是，農民上訪數量不僅沒有減少，反而持續增長。相關研究表明，取消農業税後，農民上訪量的增長與鄉村治權的削弱有關，農民上訪的目標之一是要求政府解決農民自身的問題。這樣一來，理解農民上訪就需要超出維權這一狹隘的討論框架，本文試圖建立一個關於國家與農民關係的三層分析框架，探討當前農民上訪增多的原因，並在此基礎上深化對當下國家與農民關係的理解。

一、中央、地方、農民的三層行動主體

國家與農民的關係可以分解為中央、地方與農民的關係。國家離農民較遠，相對比較抽象，農民上訪的主要訴求對象是各級政府。中國是五級政府建制，即中央、省市區、地級市、縣、鄉鎮街。為了分析的方便，我們將其簡化為中央和地方兩級，由此來分析中央、地方和農民這三方主體如何通過上訪而發生互動與關聯。

農民是上訪的發動者，是主動方。農民上訪的原因各不相同，大概基於以下幾個方面原因：（1）受到不公正對待。一是來自政府權力的壓迫，二是來自地方強勢力量的壓迫。農民希望通過上訪改變自己的處境。（2）經濟上出現困難，生產、生活難以延續，希望通過上訪獲得國家救助。（3）要求國家介入農民內部事務的處理與解決，因為農村社會基本秩序無法維持，社會治安不好，公共品供給不足等。以上三種上訪的原因，後兩種顯然不是為了維護農民的權利，而是要求國家介入農村社會基本秩序的維持和解決農民在生產生活中遇到的實際困難。第一種，也只有針對地方政府權力壓迫的上訪才是維權型上訪，農民希望藉助到中央政府的上訪，來改變地方政府對自己的不公正，維護自己的正當權利。而針對非政府權力壓迫的上訪，農民期待通過上訪求得政府權力對強勢力量的打擊與約束。

顯然，農民上訪是為了維護自己權利，改善自身處境，求得利益與好處。而上訪是要支付成本的，大體來講，要支付四方面的成本：一是風險，即上訪不僅沒能解決問題，反而進一步惡化了自身處境。比如上訪得罪了地方政府，從而可能遭受打壓。再如遭遇收容遣返等。中國歷史上即有“民不與官鬥”的説法，上訪風險越大，農民越不願上訪。二是經濟成本。上訪要花費時間、精力和金錢。越是到高層上訪，花費往往越高，花費越高，農民越不願上訪。三是社會成本，即上訪對自己社會形象的影響。上訪越多，越容易成為社會另類，被社會邊緣化。四是心理成本。主要是對上訪效果的預期，上訪是否有用的預期會極大影響農民的後續行動。從農民的角度講，上訪風險越小，成本越小，上訪越有效，農民就越願意通過上訪來改善個人處境。反之亦然。

對於農民上訪，一方面，中央需要借農民上訪來了解地方政府對政策和法律的執行和遵守狀況，限制不合乎中央路線、方針、政策的地方利益，防止地方政府的貪贓枉法和違法亂紀。簡言之，中央要借農民上訪約制地方。另一方面，中央直面農民上訪的能力有限，因為中央很難甄別農民上訪訴求的真實性。如果上訪無需任何代價，大量農民通過上訪來表達訴求，就可能出現大量混亂信息，會使中央無所適從，從而無法真正約制地方。

中央難以有效應對農民大量直接進京上訪，中央處理農民上訪的辦法，一是批轉地方處理，二是要求地方將矛盾解決在基層，並將上訪量作為考評地方政績的指標。只有到中央上訪的案例較少時，中央才能對每個上訪案進行具體有效的處理。因此，必須創設一種限制一般性上訪直抵中央的機制，通過過濾其中的虛假信息，將大部分一般性的上訪案攔截下來，在確保真冤可申的同時，避免造成事事找中央，導致中央無法應對與治理的局面。當到中央的上訪案少時，中央憑藉上訪案及其處理來約制地方、評價地方，從而限制地方的行政不作為。當上訪案太多時，中央無力具體處理，而將上訪的數量作為考核地方政府的關鍵指標，甚至一票否決。地方政府因此千方百計地限制上訪。如果地方政府採取各種手段讓農民無法上訪，下情無法上傳，中央就會出現信息失靈，甚至無法約制地方、難以做出正確決策。

在農民上訪中，地方政府處在關鍵位置，因為絕大多數上訪都要由地方政府來處理，即使進京上訪，除極少數由中央組織專案組直接處理，也是要批轉地方辦理。離開地方，中央與農民之間很難直接互動。而地方政府的處境比較尷尬，因為，農民上訪對象可能就是地方政府。若中央批轉地方處理，農民哪裏會相信地方政府能公正對待？因此重訪現象很多。更多的情況是農民對地方政府處理結果不滿意。

這樣一來，地方政府一方面要更加認真地處理上訪案件，另一方面要竭力防止農民進京上訪。但恰是地方政府要阻止進京上訪，而使上訪農民可以借進京上訪向地方政府施加壓力，迫使地方政府做出對自己有利的處理。當農民上訪成本較低、風險較小時，農民就可能頻頻借到中央上訪向地方政府施壓。由於上訪代價較小，農民就可能借上訪來謀取利益，上訪專業户形成，上訪受到激勵，農村社會的任何矛盾與糾紛都可能借助上訪找政府解決。由此造成上訪數量劇增，中央政府和地方政府難以應對。這個時候地方政府必須堅持原則，堅決遏制無理上訪和謀利型上訪。農民要到中央上訪，或利用重大節慶上訪，地方政府就要設置各種障礙來增加上訪的成本。否則上訪制度就難以持續下去，制度變革也就為期不遠了。

從以上三方主體的行動邏輯中，我們看到，上訪制度的有效運行是以三方主體之間形成一個有效平衡為基礎的，三方力量的平衡使農民上訪維持在一個相對穩定的數量上，通過農民上訪，中央可以理解農民的訴求、約制地方的行為，地方可以有效行政，使農民有冤可申，遇難可求。達到這個平衡的關鍵是制度安排的設定：一是必須允許農民上訪。二是要有信息甄別機制，即農民上訪要有代價，從而抑制謀利型上訪和無理上訪。這個制度的實質是，只有真正有大冤者才願意為上訪付出代價、甘冒風險。

三是中央要直接介入少數來北京的上訪，從而瞭解民情和約制地方。四是地方不能阻止農民到中央上訪。

由此形成農民上訪的平衡點，農民上訪平衡的破壞有兩種形式，一是農民無法突破地方阻攔，到中央上訪成本太高代價太大，下情無法上達。二是農民上訪成本低，大量上訪未經甄別直達中央，中央無法應對，從而導致體系崩潰。

二、農民上訪中的平衡機制

上訪顯然不是解決所有問題的靈丹妙藥。若農村基層內生秩序的機制喪失，農民所有事務都需要由政府解決，這樣的上訪，政府是無法應對的。因此，正常的上訪必須以基層的有效治理為前提。一旦基層有效治理機制喪失，上訪機制也就難以發揮作用，上訪可以維繫的平衡機制也難以存續。應該説，有兩個時期的上訪是存在這種平衡機制的，一是傳統帝制時代，二是新中國前五十年。

傳統帝制時期，農村社會發生矛盾衝突，大多由農村社會內部解決。尤其是宋明以後，聚族而居形成的宗族型村莊，通過族規家法和宗族血緣認同，而形成了強有力的內生秩序的機制，村莊大多數衝突都是通過內部機制來解決的。但傳統社會內部不可能消化和解決所有的衝突與矛盾，農民因為糾紛而告官，普遍且正常。帝制時期的地方官員通常認為，只有刁民才告狀，有人告狀，無論原告還是被告，往往是先各打五十大板，再來審案。因此，上訪告狀的成本很高，即使有理和可以告贏，通常也要付出很大代價。所以有“屈死不告狀”的説法。傳統社會也存在越級上訪的現象。但越級上訪的代價更大。正是這種機制，使中央、地方和農民之間存在一定的相互制約，從而使封建統治可以延續。

農村税費改革以來，農民上訪驟然增多，農村維穩成為問題，但此前即使農民負擔很重，也沒有當下如此多的農民上訪。2000年以前，國家的一些制度在實踐中發揮着相當重要的作用，一是農民上訪反映情況是他們應有的權利，20世紀90年代，上訪開始變得十分普遍，羣體性事件層出不窮。中央通過取消農業税和其他所有針對農民的收費，才最終解決農民負擔問題。二是對進京上訪人員實行收容遣送制度，遣送費用需要上訪者通過強制勞動掙得。三是地方政府可以通過綜合治理手段，用行政辦法，對屢次上訪農民進行人身約束。上述制度加之上訪者遞交上訪材料的等待時間，上訪的昂貴費用等，使上訪的成本極高，風險很大，一般上訪者望而卻步。

因此，這一時期謀利型上訪、無理上訪都比較少，上訪的目的是為了申冤叫屈。因為上訪的渠道仍然存在，中央就可通過農民上訪來了解農民的訴求和約束地方的行為。在中央、地方和農民之間就可以有一個相對平衡的權利關係。但也存在一種可能，由於上訪成本太高，農民上訪困難重重，導致下情難以上達，地方政府不作為甚至胡作非為，比如1959年到1961年，某些地方政府惡意阻斷農民向上級報告情況，從而加重了三年自然災害所造成的損失。

由此，我們可以對以上平衡做更加形式化的擴展討論：農民上訪風險越大，成本越高，農民上訪就越少；制度安排對農民越不利，農民上訪就越少，同時農民上訪所反映出來的問題就越大；中央需借農民上訪瞭解農民的訴求與狀況，約制地方政府的行為，同時農民上訪又不能太多，以致中央窮於應對；在中央的保護下，在上訪渠道存在的情況下，農民上訪可以構成對地方的壓力與約束；農民上訪成本較高的時候，地方政府在處理農民上訪時有較大的主動權，農民一般會接受地方政府的處理意見，無理上訪、謀利型上訪較少；只要保留農民上訪的渠道，則這種平衡下的中央、地方、農民之間的關係就會相對穩定，上訪本身構成了一種調整中央、地方和農民之間關係的手段。尤其要注意的是，構成約制農民上訪的基本制度安排分別是，帝制時期，農民不是公民而是臣民，首先要講的是義務而非權利，因此，持續上訪的農民很容易被當作“刁民”被打擊；新中國前五十年，由於中國政權性質是人民民主專政，專政話語也是不同於權利話語的政治話語，在這種話語下，無理上訪、謀利上訪的農民，就可能成為對人民民主政權的破壞者而被專政。重要的是，這兩個時期都可以通過推斷上訪者的意圖而對其給予處罰。從某種意義上講，這種審前推定和依據意圖來懲罰的制度，與上訪制度安排存在邏輯上的一致性。

我們由此可以建構以下模型：農民上訪的制度安排→農民上訪成本（高、低）→農民上訪（多與少）→地方政府解決農民上訪（好與壞）→中央從農民上訪中獲益（大與小）→農民上訪制度（存與廢）。可見，中央必須通過制度調整，將農民上訪作為一種有效的治理國家的制度安排。

三、中央、地方與農民三方關係的失衡

取消農業税後，農民上訪大量增加，導致各級政府窮於應付，尤其是謀利型上訪的出現，説明過去所形成的中央、地方和農民三方之間的關係平衡被打破，相關制度安排亟待創新。

鄉村治權即鄉村社會自主解決內部事務的能力與合法性。比如傳統社會，宗族組織可以合法地調整宗族內部的利益關係，在與村民生產生活關係密切的公共事務中發揮極大作用。再如人民公社時期的生產隊是一個生產和分配單位，生產隊可以合法調整生產隊內的利益分配，提供超出家庭的公共品。在農村大多數地區，一直到取消農業税前，村幹部都可以調整土地利益的分配。

取消農業税後，國家不再向農民收税，同時又強調土地承包經營權的物權化，就使得土地集體所有權被虛置，村社集體不再可以合法地向農民收取用於村莊公共事務的費用，也不再能夠有效調整農民之間的利益分配，其結果導致村民自治經濟基礎的喪失。同時，取消農業税後，鄉村體制改革也是以國家從鄉村社會退出為方向的，但鄉村內生組織的生長卻頗為不易，由此造成農村社會內部大量矛盾無法解決，農民生產生活所需的基本秩序無法維繫，農民因此上訪要求地方政府處理糾紛，解決生產生活困難，提供基本公共品。

農民上訪增多的原因還與整個國家法治相聯繫。法治是依法治理，其中的關鍵性原則是尊重人權，禁止非法限制公民人身自由。隨着法律的普及和農民權利意識的增長，地方過去限制農民上訪所用的手段都不再可行。農民上訪是農民的權利。若地方政府可以用強制手段來對付無理、越級上訪，就可能用強制手段對付所有農民上訪。這是中央所不能允許的，而且會激化矛盾。目前地方政府乃至中央，對農民形式上合法實質上卻不合理的上訪要求，無法再通過之前的推定原則進行遏制，上訪風險大幅度下降。由於收容遣送制度的廢止，進京上訪的成本和風險也極大地降低，導致進京上訪數量持續攀升。

中央無法應對農民大規模上訪，因此將赴京上訪數量作為考核地方政府工作的一個重要指標。在收容遣送制度廢止前，上訪成本由上訪者承擔，若地方政府在行政上並無不軌，則農民進京上訪對其幾乎構不成負面壓力。此時，農民、地方政府和中央之間有一個較好的平衡。收容遣送制度廢止以後，農民上訪風險大為降低，為避免大量進京上訪人員可能引發嚴重的社會治安事件和不穩定因素，信訪制度規定上訪屬地負責制度，即進京上訪者無論有理無理，凡在上訪部門登記者，均由上訪者户籍所在地政府負責接回。中央窮於應付大量上訪人員，通過批轉及通知地方接回上訪者來緩解困境，這樣一來，農民進京上訪的成本轉嫁給了地方政府。這裏需要強調的是，過去地方政府只對自己行政行為負責，現在則要對所有上訪負責；過去中央處理農民上訪要看上訪所反映的地方行政違法或不作為是否為真，從而讓地方承擔相應責任，現在中央根本就不具體處理，而是依據農民上訪數量來判斷地方責任，實行一票否決，地方必須為農民上訪買單。

由此，在農民與地方政府的關係上發生了逆轉：地方政府對農民上訪的態度從樂觀其成到千方百計阻止。地方政府減少農民上訪的方式：一是有效治理，二是將矛盾消滅在萌芽狀態，從源頭遏止農民上訪。這樣一來，對於農民上訪中的不合理要求，地方政府就可能有所遷就，而農民卻從中看到，只要上訪，有理無理都可以得到好處，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，幾乎沒有風險與成本。因此，農民越來越多地借上訪提出各種要求，地方政府越來越窮於應付，最終造成農民上訪越來越多，農民也越來越以赴京上訪向地方政府施壓。之前存在的三方之間的互動平衡被打破，上訪對國家治理的作用機制失效，主要表現在三個方面：一是中央不能再借農民上訪來有效瞭解農村情況和約制地方；二是地方政府面對下頂上壓，窮於應對，能對付就對付，能拖就拖；三是農民真正有冤卻不能申，反而是一些專業上訪户可以利用上訪來謀取利益，大量資源被用於無效治理。

四、中央、地方與農民互動關係的修復

與通過上訪來解決問題相對應的是西方的法治，即通過法院系統來解決問題。在西方國家，公民權利受到侵害，只能通過到法院起訴解決。若法律救濟無效，可以通過媒體報道來獲取同情及道義支持。此外，還可以通過社會運動來伸張權利。當然，社會運動的前提是很多居同樣處境的人集體行動。也就是説，西方社會是在法治的框架下來處理國家與社會的關係的。

而中國當下的狀況則是，在法治以外，上訪成為相當重要的表達農民意願的途徑。且若到法院上訴不能獲得滿意結果，也會走上訪這條路。上訪制度有效運轉的前提是上訪甄別機制的存在和有效。現在的問題是，農民權利意識的強化，人權話語的影響，上訪風險與成本大大下降，使上訪甄別機制失效，上訪制度安排出現了嚴重的系統擁堵，最終導致系統運轉困難。

因此，我們認為中央、地方與農民三者互動關係的修復，要麼恢復與重建鄉村治權，要麼重建上訪甄別機制。上訪制度是嚴肅的政治制度，是國家制度的基本組成部分，上訪制度有效運作的前提是上訪甄別機制的存在，如果還不能廢除上訪制度的話，就必須重建上訪甄別機制。核心是上訪的代價須由上訪者承擔，且上訪級別越高，所付出的代價及風險越大，地方不能不分對錯，沒有原則地對待上訪者，更不能通過“擺平術”來滿足上訪者無理的要求，中央不能無條件地將上訪成本由上訪者轉嫁給地方，不能用農民赴京上訪的數量來一票否決地方。