中國經濟轉型30年經驗貢獻了什麼？-張軍
作者：張軍 來源：《21世紀經濟報道》
三十年來，中國經濟經歷了經濟增長、發展和制度變遷的精彩過程。這個過程包含了太多引人入勝的故事、試驗、決策、辯論和學術的研究，不勝枚舉。它是經濟變遷的過程，也是政治過程，還是一場大規模的社會試驗和思想革命。經濟學家在這個經濟變革過程中的參與、感受和經歷顯得格外不同。與其他社會科學家不一樣，自從1978年安徽小崗村實行土地聯產承包制和1979年4月政治經濟學的“無錫會議”以來，兩代經濟學家三十年來積極傳播思想、參與政策討論、走進真實世界、推進經濟研究。他們堅持不斷地在各自的領域出謀劃策、大聲疾呼、撰寫報告、發表評論。他們自己內部意見分歧、分裂、爭執不休，甚至相互指責。但是他們一直在跟隨經濟改革和發展的脈搏而進步。雖然經濟學家在思想上經歷着在禁錮與解放之間的痛苦掙扎，但開放和市場化道路帶來的經濟發展和結構變遷總是不斷打破我們原有的神話和教條，引領思潮，推動思想和學術的創新。
認識轉型：戰略差異與比較制度經濟學的形成
20年前，關於經濟轉型的話題無疑還是嶄新的。大多數經濟學家把從中央計劃經濟向市場經濟的轉變過程定義成“經濟轉型”。到了上世紀90年代初，中國的經濟表現優於俄羅斯已不可否認，漸漸成為經濟學家接受的所謂“程式化事實”。於是，解釋中國和俄羅斯各自轉型以來的經濟績效的差異就成為經濟學家不能迴避的題目。
就在這樣一個背景下，在上世紀80年代末和90年代初，中國年輕一代的經濟學家先跨出了第一步，運用現代經濟學的基本原理與方法論去思考和觀察中國的經濟改革，希望在理論上能夠解釋中國的改革和經濟發展的事實。這個集體的努力也在事實上推動了中國本土經濟學家向現代轉型的進程。
此前的“正統經濟學”一般只進行在既定製度安排下的成本-收益分析，卻很少研究制度變革過程中的經濟學問題。由於存在這一缺陷，不少人誤以為只要選擇對了目標模式，改革就大功告成了。但不同國家的改革實踐及其不同後果，提醒我們認識到，市場化改革的更為重要的問題，是如何改革的問題。
在1994年，在巴黎的OECD出版了一本題為《從改革到增長：中國、亞洲和中東歐的其他轉型國家》的論文集，主編Reisen 和Lee也是在導言中寫下過這麼一段話：“現在，時間的流逝足以使經濟學家來聚集並評價不同轉型方式的經驗證據。不管什麼原因，兩種改革方式之間，生產出現的反應之差異實在令人吃驚。中國的GDP在過去的十年以平均8%的速度增長，而俄羅斯、中東歐國家在過去的四年卻經歷了15%到50%不等的生產下降。在生產上出現的這一差異使得比較這些國家的轉型經驗以尋求中國的經驗可能為其他過渡經濟提供的教訓(如果有的話)變得相當有價值。”
不可否認，與俄羅斯和東歐等其他轉型經濟相比，中國改革的戰略是顯著不同的。基於那時候中國經濟學家對經濟轉型的戰略特徵所做的總結與概念化的文獻，我在即將發表的英文論文“中國經濟轉型與增長的再評價”中把中國的改革方式做了如下的歸納：
(1)價格雙軌制：企業高於計劃配額的生產不受計劃的限制，其銷售價格也不受控制；對於生產和銷售，兩類價格同時存在。雙軌定價的好處是它避免了國有企業由於政府支持的突然中止而垮掉。政府會逐步減少配額，而市場價格存在收斂趨勢。
(2)增量改革：經濟的自由化政策僅允許新興的經濟(部門)擴張和建立，而不允許整個經濟(部門)失去政府控制；經濟的新成分是在計劃之外獲得鼓勵和增長的。
(3)試驗性改革：改革方案一般不由中央政府設計，在許多情況下它們甚至不是廣泛實施的。改革是在試錯方式下推進的。中央制定一些指導性方針，但中央政府會鼓勵地方政府去發現並實施改革的最好方式。改革方案經常被修正以適應各地情況。
(4)微觀改革走在宏觀改革前面：改革方案最初集中於把產品市場的激勵搞對而不是把要素市場的價格搞對。雖然中國通過雙軌定價逐步使產品市場價格自由化了，但為了保持轉型的平穩，大多要素價格仍未被自由化。經濟學告訴我們，微觀激勵的改善是產出增長的基礎。
(5)經濟改革走在政治改革之前：經濟改革是在給定的政治體制內執行的。雖然中國經歷了財政分權，黨和中央政府仍然任命地方官員。從經驗上看，政治集中的體制似乎更容易保持宏觀的穩定。
我在那篇文章中總結道：“總之，與後華盛頓共識提出的激進改革方案不同，中國經濟改革更好地建立了制度激勵的條件以驅動經濟增長。中國的經驗表明，把價格搞對似乎不是經濟成功的唯一決定因素。中國的經驗中真正起作用的是一套協調和激勵機制，該機制在市場制度最終建立之前看起來是非常必須的。”
中國與俄羅斯經濟表現的巨大差別，或者更寬泛地説，亞洲的轉型經濟與蘇東的轉型經濟(一般簡稱CEEFSU)在經濟發展上的分野，作為可探究的題目可謂經久不衰，至今仍然吸引着經濟學家的眼球，成為轉型經濟學發展的重要生長點之一。但是，今天對這個問題的回答已經不同。對轉型經濟的研究早已逾越轉型戰略優劣的早期認識而轉入了深度的制度比較研究。得益於這一研究的深入推進，一個被稱為“比較制度經濟學”的學術團隊正在蓬勃興起。
比較制度經濟學顯然把研究的視角聚焦在制度的轉型和變遷方面。弄清楚制度變遷的邏輯與過程本是新制度經濟學的主題。新制度經濟學以主流經濟學的思想為靈魂，吸納歷史學和政治學，用豐富的素材構建出一個關於制度和制度變遷的概念框架。毫無疑問，經濟學家諾思是代表人物。
諾思的理論構架恢宏，視野寬廣，但它是在試圖解開人類歷史(特別是18世紀以來的西方歷史)的努力過程中形成的，因而在本質上它是歷史的理論，而不是經濟發展的理論。它與今天我們所關注的特定的經濟發展與經濟轉型現象之間依然有着隔膜。正因為如此，比較制度經濟學是在經濟發展、增長和制度轉型等學術的範疇內形成的，它本質是不是歷史的理論，而是經濟學理論。比較制度經濟學十分注意對不同經濟發展現象的比較研究，高度關注對經濟發展產生重要影響的國家制度、治理、政治制度、行政官僚、政府間財政關係、法治、稟賦、增長戰略、政策選擇等涉及現代經濟學經典範疇之外的要素。在諾思的意義上，這些要素都在制度範疇內，或者乾脆説，它們就是制度。因此，最終，與諾思一樣，比較制度經濟學也堅持這樣的信念：制度是重要的。
就特定的轉型經濟來説，比較制度經濟學顯然克服了早期研究經濟轉型的兩個缺憾，它們不單純地討論改革方式的差異，而是從初始的制度約束來解釋政策選擇的差異。另外，比較制度經濟學依賴豐富的經驗和計量研究的支持。值得指出的是，我在下面的那些討論不僅是圍繞中國經濟改革30年的話題而展開的，而且它們本身就是比較制度經濟學的重要內容。
增長的激勵：分權還是再集權？
不可否認，現代經濟學對中國經濟的轉型和發展產生了不凡影響，而且幫助我們弄懂了很多發生在這30年的事情。與此同時，中國的經濟轉型與增長的經驗也幫助我們去進一步檢驗經濟學在經濟發展與制度轉型方面的一些理論成果，推動對理論的發展。這並不是文字的遊戲。這裏面藏有一個有趣的、不容易看清楚的機制在起作用。我記得德國著名物理學家海森堡曾經説過，是現有的理論決定了我們能觀察到什麼。對經濟學家來説，當他們觀察中國的經驗時，他們可能常常不是因為找到了好的經驗才去建立理論，而是因為有了理論才容易地發現好的經驗。事實上，經濟學家的頭腦中有很多現成的理論和知識體系，而這些東西很大程度上決定了經濟學家能在中國經濟轉型中看到一些不同的東西。
把在西方發展起來的“財政聯邦主義”(fiscal federalism)的現有理論與中國經濟發展經驗去作對照，就自然是一個例證。按照西方的這個理論，財政聯邦制在一些特定的條件下可以導致經濟增長。那麼，對照起來看，改革以來，中國的經濟增長現象背後有沒有分權和財政聯邦的機制在起作用呢？
Charles Tiebout1957年在芝加哥大學的《政治經濟學雜誌》發表的“地方支出的一個純理論”是一個轉折點。因為在這之前，公共財政的學説，如果有的話，也都是關於國家財政的理論或者“集權”的理論。在發表了這個篇經典的論文之後，分權的重要性開始受到經濟學家的注意。
Charles Tiebout的分權理論簡單地説是這樣的。在公共品的供給問題上，向地方政府的分權可以解決困擾中央政府面臨的信息缺損的問題。因為只要居民可以在不同地方之間自由遷徙，他們自己的真實偏好就實際上通過“用腳投票”的機制顯示出來了。而且，因為地方政府的收入與“逃離”的居民多少成反比，所以也就必然因此產生地方政府之間的競爭，這個類似於競爭性市場的機制就可以影響地方政府的公共支出模式。
但是，早期這一代的財政聯邦制的思想還主要侷限在公共財政的範疇內，還沒有更集中地涉及地方政府的激勵模式以及分權與經濟增長的關係等問題。一直到了上世紀90年代初，隨着中國和俄羅斯等經濟轉型國家的經驗現象受到重視之後，早期財政聯邦制的思想才得以發揚光大。
1993年，中國經濟學家許成鋼與錢穎一在《轉型經濟學》雜誌上發表了一篇題目比較冗長的文章《中國的經濟改革為什麼與眾不同？M-型的層級制與非國有部門的進入與擴張》。這篇論文讓他們開始了長達十多年的一個研究財政聯邦制的興趣。在1993年發表的這篇論文中，他們就有了一個初步的觀察，認為中國改革前的經濟在組織的意義上與前蘇聯就不同，他們認為這個組織結構的不同對後來的改革方式和經濟增長都有影響。在前蘇聯，計劃經濟的管理是垂直的，縱向的，而中國的計劃體制內始終存在着多層次的和多地區的管理層次，這樣就構成一個產業組織學上所謂U-型的和M-型的組織結構的分野。在中國，這個結構被習慣地稱之為“條條”(中央部委)和“塊塊”(地方各級政府)。
之後，另外一些西方的經濟學家和政治學家(如Gerard Roland和Barry Weingast等人)也加盟其中，與中國經濟學家聯袂合作，開始把財政分權的思想更多地與地方政府的激勵、經濟轉型和經濟增長聯繫起來。由於很大程度上是受了中國和俄羅斯經濟轉型經驗現象的影響，他們的研究方法和視角與早期的公共財政理論已經不同，他們突破了公共品供給的侷限，進一步把向地方的財政分權與地方政府的激勵和地方的競爭聯繫起來，建立了解釋經濟轉型的一個概念框架。在這個框架裏，他們強調了地方的分權促成地方競爭的條件，而且他們認為這是一個“趨好的競爭”(race to the top)。分權競爭不僅促進了鄉鎮企業和不可逆轉的市場機制的發展，還導致了改革實驗的發生和模仿。這就形成了今天可以稱之為第二代財政分權或財政聯邦制的基本文獻。
但是，強調分權重要性的這些研究仍然是有侷限的，面臨進一步的挑戰。第一，固然中國在1949年之後，特別是文化大革命時期，中央向地方的分權體制架構逐步形成，這算是1978年中國經濟改革的有利的“初始條件”。但是，改革以來，中央與地方的財政關係並不是一成不變的，相反倒是不斷變化和調整。既然財政分權並不穩定，為什麼地方官員推動經濟增長的競爭激勵沒有改變呢？第二，這些研究似乎沒有注意到再集權的重要性。事實上，大多數經濟改革的國家都在改革之初推行了中央與地方的財政分權。比如，俄羅斯在戈爾巴喬夫時期就進行了向地方政府的財政分權。而且，無論是中國還是俄羅斯，在財政分權之後。中央財力的持續下降以及地方支出缺口的擴大成為經濟改革和穩定的最大威脅。當中央財力出現持續下降以及地方公共財政支出缺口擴大以後，兩個國家的改革當局又都做出了重新集權的考慮與回應。可是，俄羅斯的重新集權表現為重新擴大公共財政的規模，而中國在1994年前後的重新集權則是由一整套精心設計的關於國家能力建設的制度改革實施的。
我在2007年9月提交聯合國大學經濟發展研究院(UNU-WIDER)的一篇國際會議論文中討論了1994年之後中國政府進行的一系列制度改革對經濟發展的影響。這些制度改革包括了黨政治理和財政體制兩個方面。(1)加強中央對地方領導人的直接控制。地方政府的官員，特別是省長和省委書記由中央直接任命。他們的晉升和輪職都由中央控制，以此來保證地方政府對中央的絕對忠誠和規避兩者信息上的不對稱；(2)引入基於經濟業績的官員晉升體系(所謂“內部勞動力市場”)來加強中央的權威，強化對地方的政治激勵；(3)重新劃分並制度化中央和地方的收入與支出範圍(所謂分税制)，認可並維持地方的財政自主權，在確保中央收入的前提下，加強中央對地方收入的調節與平衡能力；(4)剝離四大國有商業銀行的壞賬並組建資產管理公司(AMC)來減輕政府公共部門的債負和堵住公共部門的補貼漏洞。
這些制度改革確保了中央的再集權和政治權威，在黨政官僚系統內部建立了類似於“政治錦標賽”的競爭機制。北京大學的周黎安教授對這個政治錦標賽有一個研究。根據他的看法，有幾個因素導致了錦標賽機制在中國能夠正常運轉。首先，中國的集權制度使得中央政府可以來設定遊戲規則和評價標準，並可以決定到底是誰可以被提升；其次，中國政府是一個M 型的層級制結構，組織內部各部分都可以直接進行比較，實施錦標賽就相對容易些；最後，雖然非國有部門增長迅速，但是地方政府依然控制着大部分的金融資源、土地、其他生產要素和政策的制定權。因而，政治激勵就能夠對地方的經濟發展產生深遠影響。
我可以為這個解釋找到一些間接的統計證據。2006年，張晏和龔六堂發表過《分税制改革、財政分權與中國經濟增長》一文，他們的計量估計考慮到了1994年的分税制並涵蓋了1994年之後的數據。對財政分權影響經濟張的估計結果顯示，分權與增長的影響存在明顯的跨時差異：在1994-2002年間顯著為正，而在1986-1993年間則顯著為負。如果不考慮1994年前後旨在加強中央集權的政治與財政制度的改革因素，我們是不能很好地解釋他們的這個估計結果的。
Ekaterina Zhuravskaya在2000年發表的關於俄羅斯財政分權的激勵效應的研究論文中，作者的研究發現，地方政府自有收入如果增加1塊錢，地方分享到的收入會下降9毛錢。所以，俄羅斯的財政再集權無法給地方政府提供足夠的財政激勵，地方政府沒有動力去促進經濟發展。
2007年5月，由我指導的博士研究生傅勇在其博士論文中也做了一個這樣的財政激勵的檢驗，他的估計結果顯示，在1994年的分税制以後，中國地方政府面臨的財政激勵大大增強了。同時他還發現1994年實行分税制之後，地方政府的預算約束硬化了，經濟增長的激勵改善了。這是俄羅斯沒有發生的現象。
以我之見，中國和俄羅斯在上世紀90年代以來在經濟增長和發展方面的不同表現，與其歸因於財政分權，還不如歸因於分權導致的再集權方式的差異。那麼，為了再集權，中國的改革當局為什麼會選擇制度改革來應對分權出現的威脅而不是像俄羅斯那樣去重新擴大公共財政的規模呢？一個簡單的答案是，俄羅斯政府有足夠的石油收入和財政補貼能力，這使得它會更自然地去選擇以擴大公共財政的規模為特徵的再集權，而中國政府除了尋求改變與遊戲規則之外似乎別無選擇。