賈晉京：鐵路為何難以“私有化”？

“7?23”温州動車追尾脱軌事故後，鐵道部的“體制”再次成為眾矢之的。

“私有化”的確曾經成為鐵路史上的一個潮流，但那是在航空和高速公路興盛的背景下把衰落的鐵路當包袱甩掉的方式，而非發展鐵路事業的方式。並且，經歷鐵路“私有化”改革的發達國家，往往又因為私有化的失敗而在短短數年後不得不進行再國有化或公營化。

鐵路是人類歷史上第一個現代巨型系統工程，從勘測、規劃、立項到融資、修建、運營乃至機車設計製造、信號體系管理個個都是複雜的系統工程。並且還涉及多個系統工程之間在動態過程中的協同，一旦出現“配合失誤”就會導致重大的災難性後果。

如此龐大繁複體系的管理，關鍵在於能否讓數以百計的環節、數以千計的工種和數以萬計的工作人員日復一日地精確協調，與“國有”或“私有”沒有必然邏輯關係，但與集權化管理密不可分。

事實上，鐵路管理正是現代企業管理的起源，世界鐵路史能夠濃縮地反映世界近現代經濟史的全貌，一國的鐵路史則反映該國的社會現代化進程。

西方鐵路體制的發展

世界鐵路發展史始於1822年5月23日的英國，這一天從斯托克頓至達靈頓的鐵路動工興建，1825年9月27日建成通車。建設這條鐵路的資金，絕大部分來自沿線的教友派信徒，這説明該鐵路本身是地區利益的產物——這正是英國社會“地區為中心”性質的寫照。

這條鐵路出現後，英國多個地方提出鐵路修建計劃，其中涉及到的在當時英國引起重大政治辯論的問題是鐵路修建計劃都包含地方政府徵地問題，因此，英國政府1844年成立了特別委員會來審批鐵路計劃，這就是著名的格拉德斯通（Gladstone）委員會。

哈佛大學社會學系教授弗蘭克?道賓在《鐵路時代的美國、英國和法國》一書中指出：“英國決定不給鐵路提供公共建設資助，這在全世界是獨一無二的。”其中的歷史背景是：19世紀是英國海外擴張的全盛期，“日不落帝國”的商人們在全球攫取了海量殖民利益，因此英國國內的鐵路興建才“不差錢”。

不過，英國政府是強力干預鐵路運營事務的。1840年，英國商務部設立鐵路管委會，負責審查線路運行並檢查鐵路公司的規章和運營。1845年，英國議會通過法案要求推行標準軌距。1889年，在造成78人死亡和260人重傷的大北方鐵路事故後，英國議會通過了強制安裝剎車系統的法案。

1948年，英國把幾家私營鐵路公司收歸國有。1962年起，鐵路由運輸部下轄的英國鐵路管委會（BRB）負責管理，習慣上人們把BRB稱為英國鐵路（BR）。在20世紀80年代撒切爾改革的大背景下，鐵路私有化被提上日程，1992年，梅傑內閣提出了“鐵路的新機遇”白皮書，以此為藍圖實施私有化改革。到1997年初，將BR這個曾有10萬員工的大傢伙分解成基礎設施、客運、貨運、國際運輸、機車車輛、維修支持等幾大塊近百家獨立公司，出售或出租給私有企業。然而，僅僅5年之後，私有化改革就由於分散化管理導致的混亂、重大事故頻發而宣告失敗。英國政府不得不於2002年組建路網公司（NetworkRail）接管鐵路資產，重新國有化。

美國鐵路建設高潮興起於1850年之後，加利福尼亞金礦和1848年歐洲革命之後，大量德裔移民登上北美土地，是美國開啓工業化進程的兩大原因。1850-1910年的60年間，美國修建鐵路37萬公里，後來統治美國經濟的多個巨型財團，如摩根財團、庫恩-洛布財團、布朗兄弟-哈里曼財團等都是在這一時期的鐵路投資熱潮中形成的。

隨着汽車工業的興起，美國鐵路在1920年左右開始走向衰落，二戰後，民航業又進一步衝擊了鐵路運輸的地位。1970年，尼克松政府開始推行鐵路體制改革，成立了國有的“全國鐵路乘客公司”（Amtrak）接管了所有鐵路客運業務。目前，美國鐵路的“1級公司”（負責幹線運輸）只有6家，除Amtrak外，另外幾家純粹承擔貨運業務，歷史都可上溯到19世紀的巨無霸級鐵路公司。美國鐵路的2級公司（支線）和3級公司（小鐵路）雖然大多是私有，但在整個格局中無足輕重。@觀察者網

法、德、俄則是鐵路國有制的典型。

法國早在19世紀30年代就建立了國家編制的鐵路工程師體系，掌握勘測、規劃編制權力。1937年，法國組建國家鐵路公司（SNCF），對鐵路全面國有化。1966年，SNCF成立了“法國國家鐵路研究局”（TGV），負責實施高速鐵路項目。

德國開始興建鐵路時還處在四分五裂之中，當時的普魯士政府就已經重視鐵路的戰略價值，從軍事上對鐵路線路進行規劃，以政府主導修建鐵路。1887年，完成統一後不久，德國進行了鐵路國有化。1937年，鐵路改編為德國國家行政機構。二戰後，聯邦德國鐵路體制改為由交通部下轄的公用事業單位“聯邦鐵路”（DB）管理。1997年後，DB逐步改組為私人可購買股票的國有企業。

沙俄時期的鐵路是政府所有和私有的混合體，政府對大部分私有鐵路提供補貼。1991年蘇聯解體後，儘管私有化運動轟轟烈烈，但俄羅斯鐵路並未私有化，仍由交通部直接管轄。2003年，俄羅斯政府成立了國有的俄羅斯鐵路公司，接管了運營。目前，私人可購買俄羅斯鐵路公司股票。

鐵路與中國現代化進程

中國鐵路的最初階段是民族恥辱的象徵。1876年，鴉片資本背景的英國怡和洋行採取欺騙手段，擅自修築了吳淞鐵路，這是中國第一條營業鐵路。不過，由於該鐵路是非法修建，僅運營了16個月就被清政府拆除。

此後，洋務派認識到鐵路的重要性，開始了自主修建鐵路的努力。不過由於缺少資金和技術，基本上只能依靠向列強借債來籌資。到1911年清政府垮台，中國總共建成鐵路9100公里，其中清政府向國外借款自辦的佔45%，外國直接投資和管理的佔44%，自主籌款和商辦的僅佔11%。

1912年，作為與袁世凱交換條件的一部分，孫中山獲得全權籌劃全國鐵路的權力，為民國時期鐵路佈局構想了第一份藍圖。而1927年後國民政府的鐵路體制，也是以實現這份藍圖為目的來安排的。1928年10月23日，國民政府下令設立鐵道部，並令交通部“將關於鐵道行政一切事宜”移交給鐵道部，並特任孫科為部長，負責管理並建設全國國有鐵道，規劃全國鐵道系統，同時監督商辦鐵道。

到1949年，中國共建鐵路2.62萬公里，但大部分受外國資本控制——這一比例一度高達80%。由於線路分割、規格不一、設備落後——70%的線路甚至沒有閉塞裝備，到新中國成立前夕，運營里程僅1.1萬公里。

新中國的鐵路體制起步于軍事體制。1949年1月，中國人民革命軍事委員會鐵道部成立。當時的任務是接管新解放地區的鐵路並搶修全國鐵路。

中華人民共和國成立後，原軍委鐵道部改組為中央人民政府鐵道部，統管全國鐵路運輸生產、基本建設和機車車輛工業。即使如此，後來修建的大部分鐵路仍由鐵道兵完成。

1953年9月，中央軍委將志願軍在朝鮮的6個鐵道工程師，正式劃歸軍委系統，與鐵道兵團已有的4個師、1個獨立團，統一編為中國人民解放軍鐵道兵。從此，鐵道兵正式作為一個兵種列入中國人民解放軍序列。直到1983年底，鐵道兵集體轉業併入鐵道部，下屬各鐵道師才分別轉編成鐵道部各工程局。

脱胎于軍事體制的中國鐵路系統，不可避免地帶有“自成一體”的性質。然而，也正是由於這種體制，使得鐵道部具有強大的組織協調能力，正好與鐵路這種對各部分協調運行要求極高的複雜巨系統工程相適應。正是在這種體制下，中國做出了高速鐵路趕超世界先進水平的成績。@觀察者網

反觀鐵路私有制的代表美國，負責客運的Amtrak是國有壟斷的，幾家從事貨運的巨型私營公司早已氣息奄奄，卻由於政府難以對其進行協調，美國的高鐵計劃40年來只能停留在紙面上。在如今金融危機情況下，急需複製“羅斯福主義”重振經濟的奧巴馬政府，儘管提出了“高鐵都市圈”計劃，卻由於被三個地方當局否決，導致全國計劃都無法實行。