【觀察特稿】魯寧：中國鐵路的功能決定體制

“7?23”甬温線動車追尾重特大事故，最終迫使中央政府對飛馳的中國高鐵降速降温。對中國鐵路“速度”與“熱度”的質疑因此暫時得以平息，但“分拆中國鐵路”的呼聲則再起，“中國鐵路必須私有化”的聲音也沉渣泛起。

聞此類言論，當時尚未去職的鐵道部發言人王勇平以“中國鐵路絕不可能私有化”作出斷然回應。

王勇平是不是個合格的部委發言人可以另論，但“中國鐵路絕對不可能私有化”這不是王勇平的意志，也非鐵道部意志，而是執政黨和中央政府不容任何討價還價的“政經意志”！

毋庸諱言，中國60多年來政企合一加“軍鐵合一”的壟斷性“國鐵體制”是存有一大堆問題的，但分拆國鐵、網運分離直到“國鐵私有化”真能化解中國鐵路長期積累的歷史矛盾麼？

國鐵的國防功能

中國擁有鐵路已過百年，目前由約10萬公里營運線路構成。此路網又以行政大區為依託，在鐵道部統轄下，形成瀋陽、蘭州、成都、武漢、廣州、北京、柳州、鄭州、上海共10個鐵路局。眾多鐵路之外的論者並未洞悉的是，上述10大鐵路局，除武漢、鄭州、柳州三局之外，正好對應現有的七大軍區，共同構建成既相對獨立又互相聯通的軍交運輸大格局。

這是中國“國鐵體制”採取“軍鐵合一”的現實由來，也是“國鐵體制”一時半會兒很難真正“撼動”的主要原因之一，其邏輯合理性和必要性卻很少被鐵路之外的論者深入思考。

若人們以地緣政治和地緣軍事作為“眼睛”，審讀中國的國家地理，立即就會體味到當下中國面臨的地緣政治和地緣軍事壓力，在當今全球大國中依然最為窘迫和壓抑：

向北，中俄關系目前雖處於清朝以來的最好時期，但若用歷史長鏡頭重新透視中俄關系，“北方”始終是中國國家安全的一塊“心病”，只不過20年前蘇東集團灰飛煙滅，迫使“北極熊”又一次經歷漫長的“半冬眠”期。@觀察者網

向西北，從前蘇聯分裂出來的中亞數國，在現階段雖不構成對我直接的軍事壓力。但那兒既是亞洲大陸的軟腹部，又系恐怖主義、伊斯蘭原教旨主義、穆斯林教派紛爭和主要針對中國的“三股勢力”的新策源地，對中國西部邊疆的國防安全和社會穩定構成了前所未聞的現實威脅。而且，在反恐的冠冕堂皇下，美國已在吉、哈兩國駐軍，形成了威脅中國的兩枚楔子。

向西，巴基斯坦、印度、阿富汗都不是“省油的燈”。中國西南邊疆安全的潛在挑戰不言而喻。為何咬咬牙也得把青藏鐵路修通，併到拉薩後再分兩路繼續向西和向南延伸，道理同樣不言而喻。

向西南，尼泊爾、緬甸及中南半島越、老、柬三國自冷戰結束，一直是美、中、印等大國戰略角逐的“角鬥場”。其中，中越之間雖同屬一種意識形態，但彼此卻各懷心計，何況，中越之間還有異常糾結的南海主權紛爭懸而未決。

從南海、東海、黃海到渤海共萬餘公里的海岸線，上世紀五六十年代美國費盡心機構築的“半月形”海上包圍圈在形式上雖不復存在，但由菲律賓、台灣地區、日本、韓國共同串起來的“第一島鏈”不但依然存在，而且還在千方百計強化中。

在東北亞，朝核問題包括朝鮮政局的不確定性，始終是當今全球“三大火藥桶”之東北亞板塊難以拆除的引信。

可見，在東、西、南、北關乎國家安全的各戰略方向上，中國依然處在各種潛在軍事威脅和其他各種非傳統、非對稱威脅的包圍之中。

這就決定了，在當今世界大國中以及在新興經濟體大國中，中國鐵路網成為既要承擔國家經濟發展和推動城市化進程之“經濟功能”，又得承擔軍事快反拱衞國家安全的重任。

去年，國內網絡上曾有耐人尋味的聲音發出，中國230萬軍隊，人均軍費4萬美元，待高鐵網絡建成，中國軍隊尚可精簡50萬人。不考慮中國軍費隨國力持續增長之因素，僅從再精減50萬人每年可節省的軍費開支，高鐵的高投入就已大賺一塊……

武廣高鐵以及京滬高鐵開通後，在跨區域機動演習的名頭下，軍方相繼組織了師旅級規模的成建制“快反機動”輕裝乘運演習。這現實説明了高鐵的巨大戰略意義。

話至此，若不帶偏見，人們當有所感悟，為何國家在各鐵路樞紐車站設立軍事代表處，在各鐵路局設置軍交運輸處?還有，為什麼國家有了錢之後，這些年成規模地改建、新建遍佈整個鐵路網的軍交專用站台和儲運設施。這一切本質上都是致力於國家安全和國民長久安康的必需之舉。

毫無疑問，要達致“軍鐵合一”戰略保障的效率最大化，“國鐵體制”在現階段必須繼續存在，這不是一個單純的壟斷體制問題。

國鐵的社會功能

此外，從鐵路在中國經濟社會發展中所擔當的、在全球大國中獨一無二的特殊多重複合功能出發，目前的“國鐵體制”在可預見的時間段內，也很難有實質性的突破。

目前，中國鐵路貨運承擔着全國85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、70%的糧食、85%的棉花、85%的建材水泥、80%的鋼鐵及冶煉物資的運輸重任，運能高度緊張，國家不能不通過新建客運專線及高鐵網，力求2020年前初步實現幹線鐵路客貨分運，用騰出來的運能來緩解貨運壓力。

同時打開中美兩國的地圖作對比閲讀，人們當能發現，中國的“惡劣地勢”與美國的“優育地勢”呈天壤之別。由西而東至東部沿海，中國的地勢落差平均超過5000米，由東南至西北，海拔高程也超過4000餘米。如此“惡劣地勢”及惡劣的氣候條件，從鐵路運輸組織的角度，中國無疑是世界上最艱難的國家。這就要求整張鐵路網的運營必須堅決避免“破碎化”，充分體現鐵路運輸效能最大化之國家意志。這是“國鐵體制”在現階段很難作實質改動的又一現實制約因素。

參照地理條件、人口、氣候、交通、受教育程度等多種因素作用，再拿西方發達國家作參照物，中國東、中、西部縣域經濟社會的相對發展程度，可用20世紀後半期、20世紀前半期及19世紀末葉來形象比喻。這就決定了中國鐵路在純粹的交通功能之外，還須承擔起以鉅額財政補貼支撐的西部沿線開發，幫助鐵路腹地脱貧開發，以及西部區域城市（鎮）化等異常艱鉅、為其他世界大國所無須承擔的歷史責任。

僅“十一五”期間，鐵路部門因承擔學生運輸、“三農”物資運費減免、支付鐵路公檢法機關費用等，為國家貢獻資金2060億元；對西北、西南、東北虧損鐵路轉移支付補貼985億元；向國家上繳税金989億元；將佔用鐵路貨運價格空間收取的鐵路建設基金、折舊資金共5381億元用於新線建設和既有線路改造。上述資金合計達9415億元。

若分拆鐵路、若簡單地路網分離，更不要説私有化，請問：上述歷史和社會責任——“國家使命”找誰人替代？靠分折後組建的市場化運營主體？靠私人資本？靠外國資本？

在考量一國體路體制好壞的諸如集中、分散、服務、安全、效率等關鍵指標中，中國目前只能優先抑或説迫不得已地選擇集中、效率和安全三大指標。“集中”首先保證了效率:中國鐵路以佔世界鐵路6%的營業里程承擔着世界鐵路25%的運輸總量，創造了旅客週轉量、貨物發送量、換算週轉量、運輸密度四個世界第一，運輸效率令世界為之驚歎不已。

近年相繼發生的濟青、甬温兩宗重特大事故，傷亡之慘烈有目共睹。但話又説回來，若將旅客週轉量、貨物發送量、換算週轉量、運輸密度等也作為評價指標，中國鐵路包括惡性傷亡事故在內，事故率依然處於最低等級國家之列——最高非印度莫屬。

綜上所及，固然鐵老大在面對輿論質疑時會本能地放大成績掩蓋問題，“國鐵體制”需要改革，但絕無可能私有化。@觀察者網

國際經驗與國鐵改革

美國發達的鐵路網曾為一戰後美國超越英國成就“全球工業一哥”立下汗馬功勞。然而，這並非完全取決於美國從一開始就秉承以市場為導向的鐵路體制的優越性。而與百年前世界地緣政治大格局及美國“特優”的地理區位大有關聯。

打開美國地圖向北是加拿大，僅從人口極其稀少這一條，加拿大就只配做美國的“小跟班”，不可能對美國國家安全構成任何威脅。向南，美國通過“美墨戰爭”早把墨西哥收拾得服服帖帖。向東，大西洋把美國與歐洲相區隔。向西，太平洋把美國與亞洲相區隔。若僅從鐵路本身作考量，美國鐵路網以百年為時間軸，始終沒有承擔過國家安全之重。

一戰後，美國已基本整體實現了城市化，自那後，美國的民航業和海運業又處於“全球一哥”位置。外加美國人口不到中國四分之一，導致美國鐵路無須承擔繁重的客運業務。更無須承擔類似中國鐵路的多元化“社會責任”。

前蘇聯的鐵路體制就是今天中國大一統的“國鐵體制”。歷史早已證明，橫貫前蘇聯東西全境、全長近10000公里的西伯利亞大鐵路，若歸私人修建和經營，絕對不可能順利開通。並在戰前把蘇聯歐洲部分的製造業尤其是重工業遷至西伯利亞鐵路沿線，最終為衞國戰爭的勝利奠定強大的軍工製造和鐵路運輸的戰略性支撐。因此，蘇聯的“國鐵體制”在一定程度上改變了“二戰”的歷史走向，為世界反法西斯戰爭的勝利立有汗馬功勞，建有歷史功勳。

普京執政後期，俄羅斯決心通過鐵路體制私有化來重振鐵路，並計劃在2010年前完成俄鐵的“私有化工程”。然而，時間已至2011年，俄鐵“私有化工程”依然處於紙上談兵狀態。

中國國有經濟部門政企分開改革始於上世紀90年代，中共“十四大”後，從“第一到第七”共7個機械工業部與所轄行業內國企分拆是第一波。中共“十五大”後，專業經濟部門譬如核工業、煤炭、化工、輕工、紡織、冶金、電子、農機等部委撤銷為第二波。中共“十五大”至“十六大”期間的五年間，電力、石油、保險、外貿、電信等行業相繼實現政企分開，國有商業銀行上市重組實現股份制改造，組建起電監、保監、銀監等履行行業監督的“委員會”。“十六大”之後，民航和郵政實現政企分拆，民航業地方軍團被三大航空公司收編，郵政總局承擔行業監管職能。

時至今日，鐵路政企合一被輿論詬病為中國計劃經濟的最後少數堡壘之一。更為焦灼的輿論甚至認定，連政企合一外加“軍企合一”的國防科工委都與下轄軍工集團實現了分拆，以此質問政企不分加“軍鐵合一”的“國鐵體制”咋就分拆不了？若簡單以此邏輯，得出的結論當然是所謂既得利益集團在從中作梗。

但令把分拆視為治療“國有病”唯一良方者尷尬的是，國有經濟部門的政企分拆卻有一多半以“煮成一鍋夾生飯”為結果。筆者拿電力、煤炭、石油、民航、通訊五大家為例。電網與五大發電集團、國家電網與南方電網及地方局域小電網之間，矛盾與摩擦持續不斷，市場與監管之間的關係比政企分拆前更加糾結難纏，電監會始終形同虛設。再説電力與煤炭，二者的價格爭鬥更系年年白熱化。還有民航，已歸交通部代管的民航總局對無序競爭的國內民航市場又起到了多大的監管職能？所有這一切都是明擺着的糾結，整個處於“剪不斷理還亂”狀態。

回顧這段國企改革史，並非拿來印證改不好還不如不改之謬論，筆者所要強調的是，改革必須小步漸行，切忌教條主義和簡單主義，更不可盲目信奉“一改就靈”，“不改必死”的絕對思維——那叫偏執！

“國鐵體制”肯定得改，但不會貿然為改而改。討論中國鐵路的種種糾結，既要深挖背後的制度成因，亦要就事論事，如果需要均衡二者，這其中就有一個“度”的拿捏難題。筆者無意於替“國鐵體制”美言，但主張客觀與公允。為革除國家弊制建言，猶要講認識和方法論。