【觀察特稿】高梁：產權改革是鐵路的歧路

造成重大傷亡的“7?23”甬温線上動車組追尾事故，全社會為之震驚。人們為死難乘客痛惜，同時引發了對鐵路系統的廣泛批評。但眾聲喧譁之中，我們更需要客觀冷靜地思考其中的教訓。

高速鐵路發展思路問題

從世界範圍看，中國鐵路交通運行質量和安全情況，總體是不錯的。我國鐵路總運營里程佔全世界的6%（7萬公里，2006年），所承擔的運量佔世界的1/4，是全世界最繁忙的鐵路，調度水平處於世界前列。

長期以來，羣眾對乘火車出行的安全性是信賴的。因路軌、列車或調度原因造成的事故，著名的有1988年初連續三次重大撞車脱軌事故（時任鐵道部長丁關根引咎辭職），和2008年膠濟鐵路的“4?28”撞車事故（亡73人，傷247人）。

這次“7?23”事故之所以引起如此大的輿論反彈，一個重要原因是，前些年媒體有關我國鐵路“大規模引進國外先進技術、自主創新實現跨越式發展”的宣傳報道，調門太高，弄得自己也飄飄然。這是一個國家級機構不該犯的低級錯誤。

事故的原因正在調查之中。技術故障的背後，折射出高速鐵路技術進步路徑的問題。“八五”以來，鐵道部曾制定了高速鐵路發展規劃，組織隊伍進行了長期的自主研發，已經形成了多項研究成果和成品。如“藍劍”已在廣深線試運營多年，“中華之星”已跑完了50萬公里的試運行。2004年後，鐵路發展思路進行了大調整，在加快基礎鐵路網建設的同時，大規模引進法、日、德高速鐵路系統技術，南北車兩集團各主要機車車輛、工程機械製造廠分頭與法德日公司合作合資、引進技術。自己多年研發形成的成果和經驗被擱置。

這一發展路徑，曾引起激烈爭論。所質疑的意見主要有：通過合資或買技術，當自身缺乏對等技術實力時，外方對核心關鍵技術的轉讓多采取保守態度，引進吸收效果究竟如何？同時引進三國技術，技術標準各不相同，我國鐵路路網、列車體系的統一性還能保持嗎？

由於分頭引進、各大企業技術力量被分散、技術消化吸收能力有限；關鍵零部件的國產化或系統，很大部分還要靠進口，零部件制式混亂給技術集成帶來困難或隱患。@觀察者網

科技進步有其自身規律，核心關鍵技術的自主創新需要長期的積累。如果説在大規模引進消化的五六年中，“顯著提升了自身的技術水平”，可能比説“6年走完了西方30年的路程”更接近客觀真實。我們必須承認，要趕上西方技術水平和能力，還有很長的路要走，要靠自己的艱苦努力。

在尚未形成自主的技術體系的情況下，更需要的是一步一個腳印地通過必要的研發試驗，通過運行的實踐，不斷調整完善，這是新技術的產業化應用的一般規律，不能動不動就搞“跨越式發展”。不宜片面地理解“擴大內需”、強求建設進度，更不宜為“政績”而強行大面積提速。交通運輸承載着千百萬旅客的出行，人身安全始終是頭等大事。

筆者認為，根本的教訓，可能要從鐵路發展的指導思想去找，從技術進步的指導思想去找。

事故深層原因是國有壟斷體制？

關於7?23事故，當然不乏從體制角度提出的批評。按理論界流行的思維定式，事故原因自然會歸結於鐵路的國有壟斷體制，似乎只有“推向市場”搞“私有化”才是治本之策。

但在做出這一結論之前，首先要對鐵路運輸業的特點、國際鐵路體制的情況，有一個基本的瞭解。

先看歐洲鐵路管理體制。歐洲各國鐵路，曾多年沿襲“網運合一、政企不分”體制，20世紀後半期因受公路、航空運輸的競爭，鐵路運輸效益下降、財政負擔遞增，故1980年代以來，歐盟各成員國（英、法、德、奧、意、西班牙）先後啓動了鐵路系統“政企分離、網運分離”的改革。改革目的是明確劃分路軌和運輸等環節的責任界面、加強核算、扭轉“預算軟約束”。

網運分離就是將路網公司和專業運輸公司分立，路網公司仍保留國有控股（或獨資）性質，或對路軌公司實行非營利機構式的管理；專業運輸公司負責列車編組運行，並向路軌公司繳納設備使用費，等等。改革後，政府仍要對路網基礎設施的建設和維修給予補貼。

日本鐵路改革和歐洲不同。由於日本人口密集、鐵路運輸負荷大大高於歐洲鐵路，客運線路難以實行路網和運營的分離，故仍實行網運合一，而貨運公司採取網運分離方式。

美國鐵路體制的特點是多線路競爭。全國鐵路網由多家網運合一的私營鐵路公司，組成幹-支匹配的網絡系統，由提供調車編組和終到服務的樞紐鐵路連接。

鐵路網，網絡型產業與自然壟斷

從這裏可以引申到一般“網絡型基礎設施”和相關的自然壟斷問題。多數講反壟斷的文章不願正面討論“自然壟斷”問題，但自然壟斷是客觀現實。

當代的社會生活已離不開電力網、鐵路網、公路網、有線通信、輸油（氣）管網、市政管網（上下水、燃氣）等物理網絡型的基礎設施，它們也是關係國計民生的基礎性、命脈性行業。擁有發達的網絡型產業，是工業和科技進步的產物，是區別於亞當?斯密時代的基本標誌之一。

很明顯，網絡型產業的基本特點是地域佈局的單一性。首先，網絡設施要求佈局合理（即要求統一計劃）。其次，電力鐵路等網絡具有獨特嚴格的技術標準，其運行需要高度集中的管理；或因其技術特點要求各環節緊密配合協同，以節省交易費用、實現整體效率。以上特點，就是網絡型產業“自然壟斷”的客觀依據。

自然壟斷行業是“市場失靈”的領域。西方工業化早期，城市管網、電力電信鐵路等均為私有私營，經長期的碰壁和探索才形成“公共行業需要公有公營”的社會共識，這一體制也支持了歐洲二戰後經濟持續增長的需求。但“公有公營”會造成效益遞減，近30年又興起電力電信鐵路改革潮。但在促進競爭提高微觀效率的同時，又可能抬升交易成本、發生私人控制經濟命脈與社會不公平等問題。@觀察者網

總之，面對“市場失靈”和“政府失靈”的兩難，在自然壟斷行業很難説有“普世”的最優方案。政策選擇要在滿足大眾對公共物品或服務的基本需求，和保證生產者的有效投資經營這兩個目標之間，根據本國的具體情況，進行權衡。對國際經驗，對自己的改革，都應該具體情況具體分析。

對自然壟斷行業來説，行業經營管理的主體不管如何變換，都不能改變其“排斥競爭”的本質。網絡產業實行“公有公營”，政府還有有效的監控手段、可以以“可容忍的成本”實現其社會普遍服務的功能。網絡設施私有化無非是將“國有壟斷”改為“私人壟斷”，效益未必比公營企業高，而如果政府監管能力下降，服務質量下降、內部交易成本抬高、吃國家“大鍋飯”等問題一點也不會少。

中國鐵路走向何方？

鐵路是我國交通體系的骨幹。鐵路交通佔全國客運週轉總量的1/3、中長途客運的80%；貨運週轉總量的1/2以上要靠鐵路運輸，鐵路貨運的40%是運煤，煤炭運輸的60%要靠鐵路。

從運輸耗能角度看，鐵路的人公里能耗（按100公里左右時速計算）僅為乘坐飛機、轎車水平的1/5。我國運輸與能源發展規劃應該充分考慮這一因素。

現有的鐵路運力還遠不能滿足社會需要。改革開放以來的前20年，我國的交通運輸投資向公路、港口和航空傾斜，鐵路建設相對滯後。今後10年將是我國鐵路大建設期間。按國家規劃，鐵路營業里程要從從2000年的7萬公里增至2020年的10萬公里（客運專線1.2萬公里），電氣化率和複線率達50％以上，主要幹線實現客貨分線，人口稠密地區發展城際鐵路。在設計我國鐵路改革模式時，必須充分考慮這一特性。

當前，中國鐵路實行集中統一的建設和管理體制。已有的改革包括放權讓利、拓寬投融資渠道等。有人建議，鐵路體制改革應參照國外經驗實行網運分離，分拆路網中的建設維護業務、（按區域）分拆路網等。搞“產權改革”之類的意見還沒有成為主流。

鐵路改革，首先要明確鐵路運輸業發展的特點和基本要求，即：安全、運行效率、發展和投資效益，在促進微觀效率的同時更要高度重視整體協同。首要的任務是增加路網密度和提高運能。在大規模基礎設施投資和整體技術更新期間，整體的協同性應該放在更優先的位置。