行政複議法擬擴大受案範圍 紅頭文件可被複議

不滿汽車尾號“限行令”、認為政府的“徵地批覆”不合法、公務員不服人事獎懲決定、學生質疑學校“不授予學位”……這些在現行《行政複議法》下可能得不到受理的爭議，未來一兩年內有望“狀告有門”。

目前，國務院法制辦正在考慮擴大《行政複議法》的受案範圍。國務院法制辦副主任郜風濤近日提出，準確界定“具體行政行為”，考慮將全部抽象行政行為、行政機關的內部行政行為、“公法人”行為、事故責任認定等行為納入行政複議範圍，並加大對“行政不作為”爭議的救濟渠道，將是此“突破點”上應重點研究的六個問題。

這些修改對老百姓意味着什麼？中國青年報記者採訪了中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德等專家。

對“限行令”提出行政複議

現行行政複議制度規定，對規章以下的規範性文件可以附帶審查。但經過多年實踐，來自一些專家和實務部門的看法是，應當將抽象行政行為全部納入行政複議受案範圍，或者至少將規章納入行政複議受案範圍。

這意味着，諸如北京汽車尾號“限行令”等有爭議的“紅頭文件”，權利受到影響的市民將來有望不必親經“受罰”，就能直接申請行政複議。

2008年9月21日，北京市政府以一紙《北京市人民政府關於實施交通管理措施的通告》(以下簡稱“限行令”)等文件，使“限行措施”成為“常態”。一項涉及數百萬人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出台。有評論認為，“限行令”部分剝奪了個人所有物的使用權，其規定“限行”及處罰的法律依據並不充分。

2009年1月13日，律師張先生在限號期間駕車上路被罰，遂以“‘限行令’僅為地方政府規範性文件，沒有法律依據”為由，將朝陽交通支隊呼家樓大隊告上法庭，要求確認處罰違法。但這一稱為國內首例“尾號限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。

“‘限行令’是一種抽象行政行為，因為它針對的是非特定的主體，具有普遍約束力。而當前的《行政複議法》與《行政訴訟法》相比，一大特色就在於它規定可以通過複議具體行政行為，來‘附帶審查’行政機關作出這一行為所依據的規定——抽象行政行為。”馬懷德教授告訴記者，但是在實踐中，這樣的案例卻比較少見。

“因為，‘附帶審查’意味着你不能對‘限行令’直接申請複議。只有當你因為違反‘限行令’被處罰了，才能同時對處罰的依據申請複議。”他表示，“這種制度設計有缺陷，實際上是把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟權的境地。”

此外，馬懷德教授指出，實踐中由於一些行政複議機關對這一條款缺乏正確理解，對抽象行政行為的範圍存在分歧，因此即使有類似張先生的少數先例，抽象行政行為也沒有得到很好的複議。“要求‘附帶審查’的這些申請人，並沒有得到實惠。這讓大家對這一條款本身不重視，也沒有太多的信心來申請複議抽象行政行為。”

近年來，形形色色的問題“紅頭文件”屢見不鮮。河北東光縣文教局曾下發“紅頭文件”要求小學報名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽市為吸引投資，更曾在3年內出台了5個“紅頭文件”，規定投資5000萬元者開車違法不罰。發佈問題“紅頭文件”等抽象行政行為，比具體行政行為更具危險性和破壞力。

馬懷德教授表示，正是着眼於解決此問題，《行政複議法》修改時正在考慮把全部抽象行政行為，都納入複議範圍。“如果要求所有的爭議‘紅頭文件’都在具體實施之後，才能被申請複議，不僅對當事人來説成本過高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來説，合理性也不足。”他同時指出，要保證“突破”的可行性，還需要對何謂“抽象行政行為”進行更明晰的界定。

“抽象行政行為是一個上位問題，而解決上端的問題是最徹底的。”中國政法大學行政法教授劉莘在接受中國青年報記者採訪時表示，“解決了一個抽象行政行為的問題，就等於解決了10個、甚至100個具體問題，因此，這一問題在迫切程度上比較靠前。”