媒體稱我國多次體制改革後仍存政府越位等問題

法治政府建設下一步

各級政府要把法治政府建設放在更加重要的全局性和戰略性地位來謀劃和推進，像注重經濟建設那樣注重推進法治政府建設，不斷取得中國特色社會主義法治政府建設的新成效

文/《瞭望》新聞週刊記者 李紹飛

2004年3月，國務院發佈《全面推進依法行政實施綱要》，首次明確提出“建設法治政府”的目標。來自高層的信息顯示，就實踐中出現的突出問題，對症下藥，把依法行政和法治政府建設推向深入，將成為下一階段的工作重心。

今年3月，十七屆中央政治局就推進依法行政和弘揚社會主義法治精神進行第二十七次集體學習，胡錦濤指出，推進依法行政，弘揚社會主義法治精神，對深化政治體制改革、發展社會主義民主政治，對全面實施依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家，對建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現黨和國家長治久安具有十分重要的意義。

今年全國人代會上，吳邦國宣佈中國特色社會主義法律體系形成的同時，明確要求國家行政機關要嚴格按照法定權限和程序辦事，加快建設法治政府。

去年8月，國務院專門召開全國依法行政工作會議，温家寶指出，推進依法行政，建設法治政府，是我國政治體制改革邁出的重要一步。

日前，中組部、國務院法制辦和國家行政學院聯合舉辦了省部級領導幹部加強法治政府建設專題研討班，《瞭望》新聞週刊記者作了隨班採訪。

在此次研討班上，國務院領導在肯定法治政府建設成就的同時，還提出“兩大差距”：法治政府建設與社會主義現代化建設事業要求還存在很大差距，與人民羣眾的期待還存在很大差距。

高層強調，各級政府要把法治政府建設放在更加重要的全局性和戰略性地位來謀劃和推進，像注重經濟建設那樣注重推進法治政府建設。各級政府負責人要做到將依法行政任務與改革發展任務一起部署、一起落實、一起考核。

按照高層要求，為加強對法治政府建設的組織領導，地方各級政府和政府各部門要建立健全由行政首長掛帥的推進依法行政領導小組，統一領導、定期部署本地區本部門推進依法行政工作。建設一個精通法律、精幹高效的法制機構和一支素質過硬、勇於任事的政府法制幹部隊伍，也提上了日程。

抓緊立、改、廢

完善有關法律制度，是加快建設法治政府的基本前提。隨着中國特色社會主義法律體系的形成，當前中國行政法律制度已經基本完備，但高層對此並不懈怠，指出立、改、廢任務依然很重，根據加快建設法治政府的需要，該立法的加快立法，該配套的抓緊配套，該修訂的抓緊修訂，該廢止的儘快廢止。

其具體表現如：有的領域行政法規體系的制定尚有空白，無法可依；有的領域內容未能隨着國家經濟、政治、社會生活的變化適時修訂；有的領域配套法規未及時跟上；有些法規之間銜接不夠，甚至存在相互矛盾之處；有些法規操作性不強，實踐中不能有效解決問題；有的行政立法和規則尚未完全消除“部門利益”，借“法”擴權、以“法”爭利現象依然存在，造成“依法打架”甚至違法損害公民權利、不當增設公民義務的現象。

高層指出，當前要着力完善行政法規制度體系，全面提高政府立法質量，維護法制統一。要堅持民主立法，改進政府立法方式，健全專家諮詢論證制度，拓寬公眾參與政府立法的渠道，體現人民羣眾意見的合理訴求和合法利益，克服地方保護主義和部門利益的干擾，確保出台的法律制度“有用、管用、好用”。

高層還要求，要強化法律、法規、規章實施後的評估工作，定期清理法規、規章和規範性文件，加大對制定、發佈規範性文件的監督和管理力度，將公開徵求意見、合法性審查、集體討論決定作為必經程序。

在過去國務院層面數次大規模清理的基礎上，去年年底，國務院下發《關於加強法治政府建設的意見》，要求各地對與上位法相牴觸、不一致，或者相互之間不協調的行政法規、規章和規範性文件，要及時修改或者廢止，並提出建立規章和規範性文件定期清理制度，對規章一般每隔5年、規範性文件一般每隔2年清理一次，並把清理結果向社會公佈。

應此次專題研討班舉辦方之邀，湖南省省長助理袁建堯在介紹湖南省依法行政工作情況時列了一組數據，從一個側面反映了目前地方政府規定性文件清理任務之重。2008年以來，湖南兩次開展規範性文件清理工作，共清理11萬件，其中廢止和宣佈失效的達4.6萬件，2009年實行統一登記、編號、公佈制度後，規範性文件同比下降了20%。

深化行政體制改革

過去30多年中，中國行政管理體制改革歷經多次，權威人士認為，成就很大，但政府職能轉變還不到位，體制性障礙尚未徹底消除。加快建設法治政府，有待繼續深化行政體制改革。

據權威概括，目前政企、政資、政事、政社關係仍未完全理順，政府越位、缺位和錯位問題依然存在，仍然管了一些“不該管、管不了、管不好”的事情；一些部門職能權限界定不清，條塊分割，職責交叉，權責失衡；一些中介機構和行業協會定性不準，一些事業單位履行行政職能的問題仍未得到解決。

在GDP崇拜的歷史慣性下，多年來，一些地方政府或其部門深度參與到市場經濟運行中，成為地方經濟發展的引擎；有的地方為了招商引資使出種種手段，屢屢引起爭議。

去年全國政協會議上，全國政協委員、民盟中央副主席張聖坤指出，政府擁有過多的資源、要素配置權力，同時，提供公共服務的制度建設又尚不完善，職能“錯位”、“越位”和“不到位”的現象混雜存在，並形成了思維定式，導致對企業的過度干預和對發展的制約，某些方面已形成累積性矛盾，造成了經濟結構的種種不協調。

轉變政府職能已成為經濟體制改革與行政管理體制改革的一個關鍵結合點。十七大報告和十七屆二中全會《關於深化行政管理體制改革的意見》都明確要求：深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。

在日前的高層部署中，繼續深化行政體制改革，首要一點也是科學界定政府職能並轉變之。得到重點強調的依然是一個老大難問題，即行政審批制度改革；要求減少政府對微觀經濟活動的直接干預，保障市場主體的合法權益，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；進一步規範市場執法，創造和維護有序競爭、公平競爭的市場環境。

科學界定職能之後，即是優化政府組織結構。在過去多年機構改革的基礎上，大部門體制改革將繼續推進，並健全部門之間的協調配合機制。權力過分集中、缺乏有效監督及執行不力的痼疾，則需完善決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力運行機制來破解。進一步合理劃分中央與地方事權，推進事業單位改革，也在高層新部署之中。

此外，高層還要求創新政府管理方式，加強電子政務建設，優化政府工作流程，建設好互聯網信息服務平台，規範和發展各級行政服務中心，以政府管理方式的創新促進法治政府建設。

嚴格依法行政

在高層新部署中，作為建設法治政府的核心內容，嚴格依法行政分為四個重點環節，即決策、履責、執法和化解社會矛盾。

法學界有一句名言，正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。讓正義“看得見”，是指以程序正義保證實質正義。

具體到我國行政程序領域的現實是：統一的行政程序法尚待制定；有的已有程序規定不夠嚴謹，未能完全體現公平公正；重實體、輕程序，有程序、不遵守，隨意決策的問題依然存在；有的程序流於形式，聽證會“走過場”，“可行性論證”成“可批性論證”現象並不鮮見。

針對一些行政決策程序上的弊端，高層強調，要把公眾參與、專家諮詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大行政決策必經的法定程序，嚴格執行；加強政府法律顧問制度建設，完善公示制度、聽證制度、徵求意見制度和專家諮詢制度，為公眾參與行政決策提供保障；建立健全行政決策風險評估機制，對重大項目和決策進行研判論證，提出風險等級和防範措施。

在行政執法領域，問題也仍然突出，亂作為、不作為甚至濫用權力的現象仍然存在。根據公開案例，有的執法人員亂執法、濫執法、粗暴執法，少數執法人員知法犯法、執法尋租、貪贓枉法甚至充當“黑惡勢力”的保護傘；瀆職失職、執法不作為問題在一些地方和部門比較突出。

過去多年，粗暴執法激發衝突，甚至引發羣體性事件或極端惡性事件發生多起。其突出表現在徵地拆遷領域。

不少基層官員對於新的拆遷條例不理解，認為“束縛了手腳”，影響了地方發展。今年3月份，長春市長久家苑棚户區改造項目，由於拆遷公司暴力強拆，導致一名户主被埋並窒息死亡，為此，長春市市長公開致歉，事發區區長被撤職。國務院糾風辦日前通報了6起強制拆遷致人傷亡案件調查處理情況，該案名列榜首。

在粗暴的同時，執法還存在“軟”的一面。一些地方執法部門對某些違法行為沒有及時有力地制止，沒有全面履行行政職責。以廣州二沙島違法建築為例，該建築羣業主私自對建築進行改建、擴建，在當地曾造成惡劣社會影響，後在廣州市市長萬慶良的過問下，才完成拆遷。

作為應對之策，高層要求，進一步加強行政執法，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

其中一個重點是，要完善行政執法體制機制，在橫向上，繼續推進相對集中執法和綜合執法，整合執法資源，切實解決多頭執法、交叉執法問題；在縱向上，根據不同層級政府職能的特點，合理配置執法權限，減少執法層次，下移執法重心，努力提高基層執法能力。

強化監督與問責

在中央政治局第二十七次集體學習的講話中，胡錦濤指出，強化行政監督和問責是依法行政的重要保障。

觀察人士表示，以2008年《政府信息公開條例》實施和一些高級幹部因重大責任事故而免職為代表，近來對行政權力的監督和行政問責力度明顯加強，但其力度還有待加強，一些行政違法行為仍然得不到及時糾正和懲處。

據權威分析，有些地方和部門行政權力運行不透明，監督渠道不暢通，人民羣眾監督沒有落到實處；對行政權力的監督制約和行政問責失之於寬、失之於軟，有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還相當程度上存在，有的甚至包庇、袒護違法違紀人員；有的行政機關干預法院依法受理、審理行政訴訟案件，不積極出庭應訴，甚至拒不執行法院生效的判決和裁定。

高層日前重申，要加大政府信息公開力度，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都應當向社會公開。所有面向社會服務的政府部門及公共事業領域，都應當全面推行辦事公開制度。

來自高層的信息還顯示，行政問責立法將被加強，重大行政決策的過錯認定標準和責任追究啓動機制也被要求完善之。□

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