救大災乏力，日本應反省“體制”問題 -唐逸如
2012年3月7日，日本3·11大地震災區石卷市海邊垃圾堆積成山。
2012年3月11日，日本首相野田佳彥出席3·11大地震追悼儀式。
日本3·11大地震已經過去一年了，而災區重建依然緩慢。據日本環境省推算，海嘯沖毀的房屋廢墟為2252.8萬噸。而截至今年3月中旬，只完成10%的瓦礫分類工作。而在另一方面，由於擔心焚燒廢墟會導致放射性物質擴散，日本有超過86%的市區不願接納災區廢墟。這大大影響了災區重建的進度。
與此同時，受地震海嘯影響而無家可歸的災民們只能住在臨時搭建的安置房內。根據日本政府的規定，安置房的使用期限只有兩年。兩年之後怎麼辦？災民們表示“不敢設想”。
3月11日紀念日當天，日本政府舉行了上千人的國家追悼大會。日本天皇夫婦、首相及其他政府高官都出席追悼會。首相野田佳彥在會上發表講話，除了對遇難者表示深切哀悼之外，他特別提出，“要全力開展災後重建工作”。
為何日本災後重建如此緩慢？經歷“毀滅性”災難之後的日本能否重建復興？記者為此採訪了中國社科院日本研究所研究員高洪。
政治體制乏力
《社會觀察》：日本3·11地震發生之後，災區重建如此緩慢。重建工作究竟是由誰主導的？日本中央政府和地方政府在重建過程中的角色是如何劃分的？
高洪：東日本大地震災難規模大，海嘯、核泄漏事件都是前所未有的，顯然是國家級的災難。救災、重建工作的主導首先應該是中央政府。一年之後來看，中央政府有很多做得不如人意的地方。
比如中央政府在整個救災過程中，決策不夠果斷、調動指揮不夠得力。包括中央政府對自衞隊的調動，對東電這個企業施加的影響以及首相本人的應對協調能力都受到質疑。日本中央政府本身存在很多缺陷，比如首相更迭頻繁，政局動盪。近年來，日本每屆政府的執政時間都是一年左右，執政黨缺乏執政經驗和控制局面的能力。
而對於地方政府來説，在救災初期，能夠迅速做出反應，向災區派遣救災人員，顯示出日本地方自治的優勢。
但這個問題也要兩面看待。在現行的日本地方自治體制之下，每個縣都有自己的自治體制、法理依據，中央政府無權調動。而本地民眾要求維護的是本地利益。所以地震發生後，受災縣很難得到相鄰的縣支援。你很難想象從千葉縣調動物資去支援宮城縣。包括有報道稱大部分日本其他的縣都不願接受來自震區的垃圾。
地方高度自治之後，地方政府都是各自為政的。日本的都道府縣由3000多個自治體組成，彼此獨立，沒有互幫互助的機制。不能像中國這樣，一方有難八方支援，馬上就能迅速緩解一個特大災難情況。日本的政治體制做不到這些。
《社會觀察》：地震剛發生的時候，日本各政黨都表示要摒棄政見，齊心協力共同救災。但是很快日本首相又出現更迭，日本政局的不穩定是否也造成了災區重建緩慢？
高洪：事實上，在去年3·11地震發生之前，民主黨在執政，菅直人就出現了提前下台的跡象。後來，自然地震暫時抑制了政治地震。地震一發生，菅直人政府變成了臨時的救災指揮中心，這個時候誰要是再搞菅直人就等於破壞救災。所以出現了半年左右的時間，大家齊心協力救災。但是一旦過了搶險期，日本各政黨又打起來了。
在議會制度下，政黨之間相互角逐、爭取權力，這是常態。而日本在戰後一度出現300多個政黨的“羣黨亂立”局面。從2006年開始，日本持續出現“扭曲國會”的現象。如今自民黨佔國會多數席位的情況下，為了向民眾展示自己在積極救災重建，會百般阻擾民主黨的復興計劃。
政官關係不和諧
《社會觀察》：菅直人下台時，通過了《公債發行特例法案》、《特別國債發行法案》和《再生能源法案》，為繼任者災後重建及國家減少對核電依賴長遠政策清除了障礙。但是為什麼至今日本震後重建還是這麼緩慢？
高洪：這三個法案對於災區重建是必需的。菅直人提出這三個法案有他作為首相的合理性和必要性。同時，菅直人也要給自己的下台找個台階。這三個法案的通過，的確給繼任者帶來了操作上的便利。
但是日本的官僚體系還是不很配合民主黨。民主黨上台之後，一直在高揚反官僚體制，他們提出來要整頓公務員隊伍，要吏治清廉化。地震發生後，因為執政黨和有行政經驗的官僚系統之間關係不夠和諧，也造成中央政府救災不得力的現象。包括前段時間第三批賑災款遲遲發不下去也是這個原因。
中央政府把政策拿出來了，把錢拿出來了，但是怎麼發你政治家不會算吧，最後還要職能部門去做這個事情。平時政治家和官僚體系之間不和諧，不會出大的問題。你看日本過去20年換了15個首相，但國家還是照常運轉。但是對於這種特大災難，需要有積極主動的奉獻精神，努力工作。只要官僚體系不是積極配合，消極怠工，就會出現問題。
《社會觀察》：日本的官僚體系為何勢力如此強大？民主黨對官僚體系的改革作用如何？
高洪：這可以追溯到日本的“五五年體制”的形成。1955年，自由黨和民主黨合併，從此開始了自民黨長達38年的執政。自民黨的長期執政為戰後日本經濟騰飛起到了穩定的作用。但是這種自民黨政治本身也包含着維護壟斷資產階級利益所帶來的種種弊端。
在所謂的“政官財三角關係”背後，包括金錢政治交易盛行、自民黨與官僚體系之間關係的密切化和公開化、內閣在決策上失去權威，缺乏綜合調整機能等，都影響着日本政治改革的滯後。
1993年自民黨第一次下台，意味着“政官財鐵三角”的解體。但是這個鐵三角有個歷史的慣性，這次地震之後依然可以看到政官勾結，比如政府高官下台之後，“下凡”到東電擔任高官。要從根本上解決政官之間相互勾結的現象，很難做到。過去的官僚系統都是支持自民黨的，民主黨上來想要修理官僚系統，也是因為這是自民黨的官僚系統。它想建立民主黨的官僚系統。
對於野田佳彥來説，現在官僚系統的局長們都心向自民黨，不配合民主黨的工作。那麼把這些人換掉，提升下面的科長，這樣民主黨就有自己的官僚系統了。這種政治文化的歷史慣性很強大，需要很長的時間去解決。
《社會觀察》：這次地震發生之後，日本百姓對於政府的救災重建工作也很不滿意。他們是否希望加強內閣的權力，盼望出現類似小泉的政治強人？
高洪：日本實行的是小政府體制，講求的是高效率、廉政。但是反過來也帶來了問題，一旦發生特大災難，小政府體制發揮的政府救災能力就受到限制。我們平時説起日本政治，雖然政局不穩定，但國家機器的官僚體系很平穩。久而久之，日本民眾對政治動盪已經習慣了，見怪不怪了。
但是這個國家機器只是在平常時期的平常體制下運轉良好，特大災難發生之後，所謂“平常時期的平常體制”完全沒有能力應對。比如宮城縣曾出現過救災物資堆積如山，而災民缺吃少穿的現象。後來去調查的時候，宮城縣的工作人員説我們要對倉庫進行分類，對災民進行調查，保證公平合理。這就是官僚體制的弊端。日本中央政府的應急能力和協調能力都受到限制，甚至由於不夠強勢，還受到輿論的掣肘。
這次地震發生之後，日本國內有人稱這是日本有史以來的第三次大災難大危機。日本國內的確出現了民族主義的上揚，地方和首都的民族主義政治家正在形成一股合力。這種現象值得觀察，但應該不會影響到日本未來的國家發展道路。
經濟能源政策南轅北轍
《社會觀察》：地震發生後，日本政府宣佈放棄核電以及削減國會預算。你覺得這是不是南轅北轍的做法？日本電力資源非常緊缺，為何在這種情況下還要削減核電？
高洪：日本政府“棄核”是一個關於未來能源戰略的問題。現在日本政府的主要政治壓力來自國民。關於核電安全，政治家不敢違逆民意。但是日本很難完全廢棄核電工業，日本的核電佔全國能源的三分之一，一下子去掉了，經濟發展肯定會受影響，隨之而來的經濟結構調整、失業率升高等都是問題。所以日本政府一方面在考慮對策，另一方面也在做一個政治姿態。日本政府其實不想棄核，現在政策的轉換也是剛剛開始。未來能否做到，做到什麼程度還要觀察。
《社會觀察》：除了政治體制方面的原因，你覺得日本震後重建緩慢還有哪些原因？
高洪：在經濟方面，低迷的日本經濟常常使得重建工作處於無錢可用的境地。日本總債務水平佔其GDP比重已超過200%。而原本拉動日本經濟的汽車、高科技等產業已處於高飽和狀態。地震之後，日本東北片區的工業產業鏈斷裂，也給日本經濟帶來了一定影響。
另一方面，災後重建緩慢和災民自身的心理狀況也有關係。災民的心理普遍非常灰暗，有一段時間政府和公眾是對立的，相互之間也不友善。有些涉及到法律和產權的問題，比如有些房產被海嘯沖毀了，堆積在一起。這之間的產權該如何劃分？大家都沒有經驗。那又是私有財產，政府也不敢推掉。不像我們，我們黨組織出面做點工作，就給清理了。他們做不了。這些也是造成災後重建緩慢的原因。
（本文轉自《社會觀察》雜誌2012年第04期）