如何突破香港治理的結構性難題-強世功
民眾期待梁振英帶來香港的新時代，但梁振英能否突破香港目前的結構性困局？這無疑要看行政長官率領的施政團隊的能力，更要看中央治港的思路和策略。無論如何，我們必須清楚地看到：梁振英所面對的難題不是新問題，而是香港迴歸之後就面臨的老問題。董建華和曾蔭權未能解決這些問題，並不是他們的能力問題，在很大程度上因為這些問題乃是香港在轉型過程中面臨的結構性問題。這固然意味着我們不能對梁振英寄予過高的不切實際的期待，但是，面對老問題，關鍵在於能不能找到新思路，找到對香港發展具有長遠意義的關鍵點。
香港經濟：產業發展再出發
香港社會民生面臨的首要問題乃是貧富分化問題，也是由於抓住了這個問題，梁振英贏得了行政長官選舉的勝利。但是，貧富分化絕不能理解為單純的財富分配問題，應該説香港政府在社會福利提供方面已經做得相當好，即使比不上歐洲，也不比美國差，和內地相比不可同日而語。內地許多人希望到香港生孩子，其中一個原因就是希望享受香港優質的社會福利。然而，單純派糖的高福利政策不可能持續。香港一方面採取低税收，可另一方面卻要高福利，政府只能依賴土地收入來增加財政，政府的土地拍賣市場無疑會影響到樓市的穩定，而樓市不僅集中了大商家的利益，而且裹挾了中產階層的利益，更是基層羣眾的生活負擔。可見，僅僅樓市就裹挾了政府、商家、中產和基層的利益，牽一髮而動全身。香港經濟的脆弱可見一斑。
正因為如此，中央幾年前就反覆強調特區政府要解決香港深層次的矛盾。這個矛盾的關鍵就在於香港要解決未來發展的問題。換句話説，香港經濟的根本問題不是財富如何分配，而是如何促進經濟發展。貧富分化的根源在於基層就業不足，缺乏穩定持久的收入，單靠政府福利無法維持體面的生活。而基層就業不足的根源在於香港的產業結構集中在金融業和服務業，這些行業只能吸納少數人才，缺乏能夠有效解決基層就業的產業。這種結構性問題不解決，單純的財富分配並不能解決香港的貧富分化。要從增加就業角度來尋求香港經濟發展，就意味着香港經濟發展不能完全依賴市場主導，而必須由政府來推動、選擇相關產業的開發。如果我們比較一下1997 年亞洲金融危機以來的香港和新加坡的發展路向，就會發現根本區別在於新加坡不斷致力於產業發展，尤其是高科技產業的發展取得了長足的進展，而香港卻依然停留在金融、航運和貿易領域，而這些行業過分依賴內地，以至於逐漸喪失了這方面的優勢。
董建華時期就曾經對香港提出雄心勃勃的發展計劃，這些發展計劃可能在當時缺乏條件，難以落實，甚至一度成為笑柄。然而十多年回過頭來看，香港恰恰錯失了發展的最佳時機，尤其是九七回歸之後內地經濟急需要香港的帶動，而香港未能抓住時機發展高新技術產業。目前這些領域內地已經初具規模，而香港的發展必然面臨着與內地的競爭。
無論如何，要讓香港經濟社會走出目前的停滯狀態，不能單純發展服務業，而必須發展自己的實業。因此，發展應當成為特區政府的第一要務。由此，新一屆特區政府應當在國家“十二五”規劃的框架下，推動產業發展再出發，尤其要利用粵港合作的機會，推動香港經濟的發展。
特區政府要把經濟發展作為未來的首要目標，就意味特區政府必須圍繞行政長官形成強有力的施政團隊。董建華時期雖然提出了宏大的發展計劃，但缺乏施政團隊和公務員的配合，致使其計劃付諸東流。而曾蔭權時代雖然提出強政勵治，但依然集中在傳統行業，並沒有新的產業發展計劃，後來雖然在“十二五”規劃中提出了許多產業發展的構想，但政府臨近屆滿，已經難以推動發展。如果特區政府沒有強有力的施政團隊，就不可能推動香港的經濟發展。
提升公務員政治素質：施政團隊與政策研究的互動
要形成一個強有力的施政團隊，不僅政治任命官員本身就應當圍繞行政長官形成具有統一意志的團隊，更要有效協調政治任命官員與公務員隊伍的關係。港英時期確立的公務員隊伍是香港施政的核心力量，但面對迴歸後的格局出現了一些亟待解決的問題：
其一，執行能力強，決策能力弱，缺乏研究意識。港英時期，整個決策權都握在英國人手裏，華人往往被排斥在外，英國人作出決策，華人公務員負責執行。香港迴歸之後，由於中央未能填補英國人留下的決策真空，致使特區政府對政策缺乏有效的研究，難以形成有效的決策，致使迴歸之後出現了一系列決策失誤。
其二，專業能力強，政治能力弱，缺乏政治團隊意識。由於缺乏決策經驗和決策意識，香港公務員強調專業，而忽略對問題的全局把握和政治意識，以至於當香港從港英的精英政治向迴歸之後的大眾民主時代過渡的過程中，公務員難以適應香港民主化時代的大眾需要。而對專業能力強調影響了其團隊合作意識，致使公務員長於單打獨鬥，不利於圍繞行政長官形成一個強有力的施政團隊。
其三，公務員強調“政治中立”，缺乏一個明確的政治效忠對象。事實上，港英時期確立確立的公務員“政治中立”是指公務員對香港本地的各派政治力量保持中立，而不是對港英政府或者英女王保持中立。這種中立的前提恰恰是建立在對英女王和港英政府政治忠誠的基礎上。然而，香港迴歸之後，由於中央未能填補英女王留下的真空，行政長官未能填補港督留下的政治真空，致使公務員隊伍缺乏政治忠誠的對象，甚至長期以來形成了公務員隊伍與行政長官的對峙局面。
正是由於上述缺陷，公務員隊伍的傳統思維已經不適應香港迴歸之後的民主政治格局，使得中央任命的行政長官及政治官員與公務員隊伍之間形成了潛在的結構性對峙。而香港迴歸以來，特區政府的解決思路就是擴大政治委任官員，試圖增加行政長官的政治力量來駕馭公務員隊伍，目前五司十四局的改革依然是這個思路。增加政治任命官員從而廣泛吸納政治人才無疑是必要的，但這種思路不應當導致從外部增加政治任命官員，而在無形中削弱和打擊公務員的士氣。真正改革的目標應當是如何從整體上調整和提升公務員隊伍的政治素質，調動公務員隊伍的積極性，重新打造新型的公務員隊伍。
首先要加大對公務員隊伍的政治教育，培養公務員的政治意識。公務員隊伍的“政治中立”就意味着公務員沒有自己獨立的政治意志，而必須服從民選的行政長官和中央的政治意志。這就意味着公務員隊伍應當效忠中央和行政長官，成為中央和特區政府管治香港的核心力量。由此，公務員隊伍不僅要進行專業培訓，還要進行綜合性知識的培訓，更要進行政治教育，從而在不同專業分工的基礎上，形成統一的政治意識和政治意志，有利於圍繞行政長官形成具有統一政治意識和共同施政理念、從而相互有機配合的施政團隊。為此，特區政府應當建立類似國家行政學院的公務員培訓學校，專門培養和訓練高級公務人員，而這樣的任務不僅要由行政長官推動，而且要由中央來積極支持和推動。
公務員的綜合知識訓練和政治教育乃是一個漫長的過程，只有在長期教育的基礎上才能發揮作用。但對於新一屆特區政府來説，調動公務員的積極性就在於推動公務員隊伍參與到特區政府的政策研究和制定過程中。香港迴歸十五年來，特區政府竟然沒有一個專門統領政策研究的機構，而各個政策局也沒有內部專門的研究人員，致使特區政府無論是經濟發展、政制發展，還是社會文化建設，都缺乏有效的政策研究。這使得特區政府無法提出相對長遠和穩定的施政目標和方向，行政長官施政也滿足於每年一度的《施政報告》，其內容是各個部門推行的政策大雜燴，缺乏內在的靈魂和共同的目標，而各個年度之間的報告也缺乏有機聯繫和整體目標。這種頭疼醫頭、腳痛醫腳的施政局面顯然無法承擔起港人治港的重任。
因此，行政長官要調動公務員的政治積極性，就要把民主成分帶入到傳統公務員的科層官僚體制中，讓他們成為參與政治決策的主人，而不能僅僅是政策執行的工具。這就意味着要加大公務員隊伍研究政策的力度，通過公共政策形成過程的調研、民主討論、相互協商，調動公務員隊伍的積極性，從而讓每個公務員理解行政長官的施政理念，理解其他部門工作，從而自覺有效地相互配合來實現特區政府的整體施政目標。
在這個意義上，特區政府要改革行政會議，提升行政會議在特區政府施政中的重要地位，使行政會議成為真正意義上的內閣會議，使得政治任命官員與公務員隊伍圍繞行政長官形成有效的政治整合。同時，也應當增加行政會議的透明度，在公共政策上吸引社會的關注，從而對立法會形成某種制約。除此之外，特區政府要全面提升中央政策組，讓中央政策組真正發揮在協助行政長官統領特區政府政策研究並聯系協調民間智庫政策研究的機構。
應對反對派的新思維
過往特區政府施政面臨的挑戰之一就是立法對行政的制衡，這已成為特區政府老生常談的難題。其實，所謂“有權無票”、“有票無權”的説法乃是表面現象，這個問題與行政長官是否普選沒有直接關係，因為這種制約關係的背後乃是建制派與反對派之間的政治矛盾。由於梁振英的親中政治色彩，以反中面目出現的反對派必然會不遺餘力地利用一切可能的機會來反對梁振英和特區政府。這意味着梁振英面臨着比曾蔭權更加惡劣的政治環境。與此同時，“雙英對決”造成了愛國愛港陣營內部的分歧，雖然中央推動大和諧，但香港的熟人社會使得這些裂痕難以短期修復。而這兩個因素顯然不是梁振英單純依靠個人的力量可以解決的，尤其是愛國愛港陣營的團結問題，必須由中央給予梁振英強有力的支持才有可能解決。
至於反對派，梁振英也應當堅持三個原則來處理：
其一，也不能簡單地囿於親中與反中的二元對立思維來處理，而是要從行政長官的立場出發努力促進立法與行政的良好關係，尊重立法會在基本法的地位，尊重立法會議員所代表的民意。行政長官尊重立法會的政治立場和姿態，不僅有利於緩和行政和立法的關係，緩和反對派對梁振英的敵意，更重要的是爭取到香港中間派和廣大市民的支持。這不僅僅是簡單的政治策略，而必須有發自內心的行動來爭取香港市民的支持，這意味着梁振英不應當滿足於親中力量的支持，而應當獲得大多數香港市民的支持。
其二，處理重大政策問題，直接訴諸民意，用選民來影響立法會。“雙英對決”已經帶有了行政長官普選的色彩，梁振英在深入基層、訴諸基層選民的民意方面做得非常成功。這一套訴諸民意的策略不僅應當在選舉時期，更應當運用到特區政府的施政中。尤其當特區政府符合民意的施政措施遇到立法會反對派的阻擾，行政長官應當直接將政策訴諸基層民意，動員民意給立法會施加壓力。這就意味着梁振英必須始終走入羣眾，以民選政治家的姿態來動員民眾的支持。董建華和曾蔭權都曾經高票當選，曾經獲得民意的強有力支持，然而在其施政遇到困難的時候，並沒有走入基層，吸引民眾的支持。如果説香港是一個媒體左右的社會，那麼行政長官就應當利用媒體引導民眾，利用民眾給立法會施加壓力，從而使媒體的眼球從立法會逐漸轉向行政長官和形成決策的行政會議。正是在這個意義上，改革行政會議勢在必行，增加行政會議的透明度，讓民眾理解特區政府的決策過程和決策理由。一個獲得民眾支持的政府決策，很難在立法會遇到阻力。因此，改革行政會議，增加行政會議的透明，既是行政長官吸引媒體和公眾關注政府決策，從而給立法會施加民意影響、改善立法與行政關係的主要舉措。
其三，鑑於梁振英的親中身份和中央對其信任，梁振英應當推動反對派與中央的溝通與和解。與反對派的溝通與和解是香港市民的普遍願望，也是香港政治的客觀需要，應當還是一國兩制健康發展的要求。“一國兩制”已經落實十五年，可是香港市民選舉的立法會議員，作為中國地方的公務人員，竟然不能回到祖國內地、不能參加國家層面的慶典，這本身就不正常。而禁止反對派進入內地，恰恰使得中央喪失了用統戰的方法來團結反對派、分化反對派的渠道，反而強化了反對派在香港的悲情，使得反對派的悲情牌在香港獲得更大的支持。由此，梁振英應當利用自己獲得中央充分信任的有利條件，促進中央與反對派的溝通與和解，假如梁振英在今年國慶節能夠率領全體香港立法會議員參加中央舉辦的活動，那無疑會促進中央與反對派的溝通，促進香港社會的和諧，有利於為特區政府的施政創造了好的社會環境。
由此可見，香港進入了一個求變的時代，梁振英能不能率領特區政府應對這些變化，關鍵在於他能不能推動特區政府進入香港的新時代：這不是政府扮演守夜人的時代，而是政府積極規劃、主動謀求發展的時代；這不是一個公務員固守專業、照章辦事的時代，而是要求公務員擁有政治意識，主動服務於施政目標的時代；這不是政府因循守舊、依靠經驗的時代，而是主動研究新問題、探索新思路的創新時代；這不是相互敵對、內訌消耗的衰落時代，而是相互和解、相互信任、相互激勵開創新局面的時代。至於香港能否進入這樣時代，依賴所有香港市民的努力，也依賴行政長官和特區政府的努力，更要依賴中央因應香港民情的變化，從而對其治港思路進行完善和調整，從而共同推進香港進入新時代。
（未完待續）
強世功，北京大學教務部副部長（掛職），法學院教授、博士生導師、中國著名民族問題專家、法學家。代表作有《立法者的法理學》、《中國香港》等。此為作者香港觀察系列的第二篇，後續觀察將會陸續刊發，敬請期待。欲與強世功老師探討商榷請致信[email protected] ，期待你的聲音。
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