大智興邦，探究“集思廣益型”決策模式-王紹光

編者按：此研究由胡鞍鋼、王紹光和鄢一龍博士合作完成，觀察者網根據王紹光教授演講整理，經作者本人審閲。

2011年4月14日温家寶與國務院相關工作人員提到“大智興邦，不過集眾思”，今天3月在與全國政協委員見面的時候，他再一次提到了“大智興邦”。“大智興邦”是説才智出眾的人能使國家強盛，不過是彙集了大家的智慧。“大智興邦”在我國的十二五規劃制定過程中得到了體現，它和“集思廣益型”決策模式相對應。以五年規劃編制過程作為案例來探討“集思廣益型”決策模式具有很大代表性。

為什麼以五年規劃作為案例

五年規劃並非中國的獨創，蘇聯也曾經實行了十二個五年規劃。有些人認為，中國模仿蘇聯進行五年計劃，這個説法形式上是對的，但實質上錯誤的。中國的五年計劃沒那麼集權，也沒那麼嚴格，中國的規劃過程也有一個變化，之前叫五年計劃，現在叫五年規劃。計劃和規劃，英文都叫做planning，但是中文用詞的改變，意義十分重大，有着強烈的寓意。

五年規劃是把一個長遠的發展意圖公佈給公眾。目前全世界依然做五年規劃或者五年計劃的國家並不多，美國商會前主席説：“從中國，我們學到最重要的就是制定目標，確定計劃，全心全意把國家推向前進。中國有一個plan，並且執行它；而美國的政客就像管理瀕臨死亡的朝代一樣，整天都在討論一些瑣碎的小事情。”另一位中國通，中美關係中心主任認為：“美國所缺的能力之一就是如何制定一項長期計劃。”2003年諾貝爾經濟學獎得主羅伯特·恩格爾説：“China is planning for the next generation, while America is just planning for the next election…（中國在為下一代制定計劃，而美國僅僅在為下一屆總統競選做準備）”。無論五年規劃是否有效，在全世界範圍內只有包括中國、印度在內的為數不多的幾個國家在做五年規劃，這是一個很有特色的決策，而且也是一個全面、重大的政策，與其他中長期政策相關聯。

五年規劃有這樣一些特點：一是富有中國特色；二是它是中國最重大的公共政策議題，是把其他各項政策涵蓋在一起的一項政策，是總體性的決策而不是子系統的決策；三是它是一個反覆循環的政策，可以進行不同時期的比較。中國的五年規劃已經實行了60年，具有縱向的歷史軌跡，也可以和印度等國家進行橫向比較。

五年規劃決策模式的演變

五年規劃有四個類型：內部集體決策；“一言堂”式的決策；諮詢決策；集思廣益型決策。不同的類型，決策主體、決策方式和決策特點都不一樣。編制機構、決策機構、批准機構和公佈形式都不一樣。編制機構變化不大，主要是發改委，由負責總體規劃的機構來進行編制。決策機構變化較大，從“九五”以後已經制度化，每一次黨代會的主要任務就是制定下一個五年規劃。批准機構從“七五”以後開始制度化。每一屆人大的四次會議來討論批轉下一次的五年規劃。公佈形式從“六五”以後制度化，開始完全成文公佈。從步驟上來看，“七五”以後，四個步驟基本制度化，即編制草案、提出建議、正式編制和審議通過。

“內部集體決策模式”最初在“一五”到“二五”前期實行，後來遭到破壞，但是在“五五”、“六五”期間又得到重建，這是由政府體制中的某個機構主導，不同部門共同參與編制，按照法定程序共同決策，再由國家領導人集體做出決定的模式。這是一個集體、內部的決策模式，不對外開放。

“‘一言堂’式的決策”出現在“二五”的後半期，一直延續到“四五”時期。這種模式強調個人的絕對權威，就是毛澤東的個人權威，決策沒有固定的程序，決策過程隨意。但是和蘇聯的五年規劃又十分不一樣，蘇聯的五年規劃非常剛性、死板。而在毛時期，規劃有太多隨意性，規劃起得作用也沒有那麼大。在決策過程中，其他決策主體雖然參與決策過程，但不能完全表達自己的建議，決策過程陷入跟風效應。比如，這一時期，關於鋼產量的目標變化幅度非常大，這和主要領導人的言論有很大關係。尤其第四個五年計劃，可以稱之為一個語錄式的計劃，領導人説的話成為了計劃的主要任務，個人色彩非常濃重。

“七五”以後的“諮詢模式”，雖然有內部集體決策的特點，但是範圍擴大到了決策諮詢外部的精英，專業的研究機構和研究人員、黨外人士和商業精英人羣也通過不同方式參與到決策過程中，這一模式也堅持了一二十年時間。

“集思廣益型決策”模式開始於“十五”以後，之後不斷成形。除了有“諮詢決策”模式特點之外，還有其他特點，比如決策主體更加廣泛，非精英羣體的公眾和組織也開始參與到決策過程中，對決策的影響逐漸擴大，形成了公眾政策討論。同時，觀點交鋒和立意表達也更加多元。

這些機制在各個五年規劃裏的做法都不太一樣，決策機制也不斷創新，比如實施評估，即對前一個五年規劃的評估。另外還有前期的務虛研究，還有專家諮詢、地方參與、公眾參與和全國人大的審議方式、調查研究等。

集思廣益型模式

“集思廣益”一詞來出自於諸葛亮的“夫參署者，集眾思，廣忠益也。”“集思廣益”概括了“十五”、“十一五”和“十二五”的決策過程。“集思廣益型”的決策模式在五年規劃中的體現有三個關鍵詞：眾多主體、四個階段和五個環節。

眾多主體：之前的決策過程只有決策者參與，加上少部分的起草者。現在的參與者包括三大類：參與者，起草者和決策者。參與者範圍非常廣，包括中央政府各部委辦、地方各級政府、全國人大常委會及專門委員會、全國政協及專門委員會、專家以及公眾。起草者包括兩組，一個叫做建議，黨中央提出的關於下一個五年計劃的建議和黨對國家部門提出建議，是階段性文件。另一個是綱要起草者，就是黨中央的文件出台以後，國務院部門起草下一個五年計劃的綱要。起草者的作用是在“集眾思”的環節上，集中各方面的意見，負責文件的起草工作。第三波主體是決策者，包括政治局常委、政治局委員、國務院領導，全國人大委員，全國人大常委會委員，負責對文本的起草進行指導，把握方向，提出修改意見，負責最終決策。

四個階段：第一個階段是中期評估，一般是上一個五年計劃實行了兩年半的時候，就要開始準備下一個五年計劃，兩年半三年的時候要進行中期評估。以便為下一個五年計劃提供一個框架。第二個階段是理清基本思路，中間會出現很多文件草案，要務虛，再從虛到實，一步步理清下一個五年規劃的方方面面。第三個階段是黨中央的建議。第四個階段是國務院提供給全國人大的綱要。

五個環節：“屈羣策”，“集眾思”，“廣納言”，“合意決”，“告四方”。在四個階段的每個階段幾乎都要走過這五個環節，每一階段未必都走得完全，但是大致上都要走一遍，也就是説，這五個環節要走四次。

“屈羣策”來自於揚雄《法言》，“漢屈羣策，羣策屈羣力。”就是把各種人的不同想法都收集起來，來幫助決策者克服信息不對稱問題。意義在於收集分散的信息和觀點，以形成更深入全面的認識，達到思路啓發。怎樣實現“屈羣策”呢？第一要調研，這也是中國決策模式當中最具有特色的部分，其他國家大多沒有調研環節。“屈羣策”機制中，除了起草小組成員以外，各級領導，包括九常委以及其他國家領導人，都要分赴全國各地，就下一個五年規劃進行專題調研，召開座談會，聽取各方意見。同時諫言獻策，開展公眾建言獻策的活動，或者發函給相關機構，讓其主動提供意見。不僅如此，人大、政協也要主動建言獻策，或者委託研究機構做相關課題研究，請相關部門提供有關文件，為國家整體文件起草提供支撐。

“集眾思”就是起草人員對徵集來的信息要進行分析、比較和甄別，做到去粗取精，去偽存真，在這個基礎上形成階段性的政策草案。這個政策草案並非只有一個，而是很多個政策草案。有些工作人員説：“我們所做的工作，就是要把方方面面的意見集中起來，並用規劃性的語言表達出來。”“集眾思”包括意見的集中和梳理，每一次都有大量文件收集彙編，形成簡報。還有集體學習，內部討論，而在起草的時候多使用“總分總”的語言，即確定提綱，分別起草，最後再彙總。

“廣納言”就是在階段性政策形成之後，發給相關部門，徵求他們的意見。相關部門包括各民主黨派、工商界、企業界、各部門、地方、專家和學者等，也包括外國專家和外國學者。這很少見，中國請了一個包括其他國家諾貝爾經濟學獎得主的智囊團，進行上一個五年規劃的中期評估，以及給下一個五年規劃提建議。在醫改方案形成過程中，外國專家和國際機構就提出建議，參與到決策制定中。起草者根據這些建議來修改草案，避免草案制定的片面性和主觀性。在每個階段前期和後期都有兩次大規模的徵求意見，即“廣納言”，前期的徵求意見是頭腦風暴，激發起草人員的想法；後一個階段，是在初稿形成以後，徵求意見來完善初稿，達成共識。座談會、論證會等其他會議都是“廣納言”的重要方式。

“合意決”，用參議人員的話講，叫做“上會”，就是把各方意見拿到會上進行討論，並形成決定和決議。提交決策的政策文本叫做送審稿，在不同的決策層面，領導人和機構進行商議，確定本層面的政策草案，直至最高決策層面確認最終的決策文件，使之發生法律效應。“五年規劃”決策的層級序列是：領導小組、國務院常務會議、國務院全體會議、政治局常委會、政治局會議、中共中央全會和全國人大。每一個環節，一步都不能落。當然，真正的實權在政治局常委會，它具有最高的決策權力。在這之前的決策都可以叫做前期審議，之後的決策是後期完善和使之合法化。

“告四方”也是不能缺少的，在前期的幾個階段也都要“告四方”。四方不一定是所有人，但是所有相關的人，就是將已經形成的政策文件向各方面進行傳達，目的兩個：為下一個層面的決策執行徵求意見；為最終決策打下基礎。方式主要有：正式傳達，非正式傳達，宣傳和動員。

對於“集思廣益型”模式這樣“眾多主體，四個階段，五個環節”的特點，有一個參與決策的領導人這樣評價：“只要你把每個程序都踏踏實實走好，你就不用擔心規劃編制的質量不高。因為有千千萬萬的人蔘與到過程中，為你把關。”五個環節中，通過“屈羣策”的機制來收集分散的信息，克服信息不對稱；通過“集眾思”、“廣納言”的方式來克服主觀性和片面性；通過“合意決”達成最終政治共識。

十二五規劃的編制過程

十二五規劃用了三年時間，經過了四個階段，走了十個步驟，公佈於2011年3月16日，但是它的第一部制定從2008年3月開始，一共花了三年時間制定出來。

第一步是發改委組織關於十一五規劃的中期評估，各部委對本部門的情況進行自我評估，各級政府主要是省級政府對自己的執行情況進行評估，並且委託第三方進行獨立評估。第三方的加入，是十二五規劃裏新增加的程序，這三家機構，一個國務院發展中心，一個是清華大學公管學院的國情中心——胡鞍鋼領導的中心，還有一個是世行駐華辦事處。在廣泛徵求的意見和各級領導的調研基礎上，起草一份《十一五規劃實施情況的中期評估報告》，由發改委主任張平向人大常委會報告。評估標準包括“提前完成”、“完成”和“進展滯後”，就2009年清華大學的評估報告來看，大部分指標都“提前完成”或者“完成”，只有小部分“沒有完成”。

第二步是前期研究，基礎調查，信息收集和納入規劃重大項目的前期工作，發改委在8個領域分了39個課題，在全社會進行公開招標，這可以看成是全世界最大規模的公共政策集體研究。有四家機構進行總體思路和目標的研究：國家信息中心、國家發改委的宏觀研究院、國家行政學院以及清華大學的國情中心，他們獨立完成研究，互相不干涉，最後提交給發改委。其他受委託的機構都做具體方面的研究，包括能源、經濟發展方式的轉型調整等。整個涉及的研究機構有八九十家，政府下屬的研究機構23家，學術機構55家，獨立協會性質的研究機構2家，還有跨國企業1家。

第三步是基本思路的形成。基本思路不進行對外公佈，但它是形成黨中央建議綱要的基礎性文件，主要由發改委負責完成，政治局常委根據他們完成的文件，詳細討論基本思路，達成政治共識，向各方通報，形成政治動員。每一次五年規劃的基本思路都能夠在公開報道里找到蛛絲馬跡，以便進一步徵求意見並告訴公眾目前階段的想法。五年規劃基本思路的研討，不僅要聽取下面的意見，還要開會，在中部、西部、東部開會，以及全國性的會議。

第四步是黨中央建議的起草，組建起草小組。建議的起草小組，領導人是最高的，總理擔任組長，副總理李克強擔任副組長，一共有78個成員。總理和副總理領導起草，是“一五”開始的傳統，一直延續到現在。起草小組要集中學習，調研前期資料，九常委也要下去做調研，反覆起草，建議稿也反覆修改，正式改稿有三十多次。建議稿形成以後交給五中全會。之後，小組和其他部門，如人大、政協和民主黨派也要進行調研。小組本身也要到各省各地徵求意見，聽取多方建議。

第五步，審議通過公佈黨中央的建議。一般在五中全會，2010年十七屆五中全會，全會通過了這個建議，並對外公佈。還不是五年規劃的綱要，而只是黨中央的建議。

第六步，國務院拿出要向全國人大提交綱要，從2010年10月到2011年2月，並再一次起草國務院的綱要文本。

第七步，綱要草案通過之後，通過國家規劃專家委員會的認證，36個專家要對綱要草案進行討論。不僅前期介入，在草案出來之後還要繼續介入。

第八步是廣泛徵求內外部意見，形成草案，提交人大四次會議，這也已經制度化。公眾諫言階段，將剛要草案公佈到網上和其他地方，讓大家提意見，再委託相關部門進行諫言獻策活動，開座談會，以及通過其他途徑收集意見，這些意見都能夠在網上看到。

第九步是人大正式批准。很多人大代表在這之前就已經收到了綱要的草案，並且提出了意見，所以對於他們來説，最後的綱要並不陌生。

第十步是公佈和傳達，學習統一思想，形成政治共識。

（演講者王紹光為香港中文大學政治與公共行政系講座教授，本文由江國梅整理。）