政府改革應強化公共管理職能-寒竹

長期以來，西方國家的政界和學界，中國的部分政府官員和主流學者都一致斷言説：中國是典型的“強國家、弱社會”。這裏的國家，主要是指國家機器或者政府，而社會主要是指民間社會。所以，“強國家、弱社會”的具體含義是指強大的政府和弱小的民間社會。斷言中國為“強國家、弱社會”，政治改革或社會改革的目標就十分明確，國家或政府過分強大的權力應該收縮和受到限制，而民間社會應該發展壯大。

筆者以為，以“強國家、弱社會”來判斷中國社會太過簡單化。中國政府管理的事務很多，但這並不意味着國家機器就很強大。從政治學的角度看，國家的強弱與管轄範圍的大小並不成正比，而跟國家的現代化程度有密切關係。與西方發達國家相比，幾乎所有的發展中國家都是“弱國家、弱社會”。中國也是一個發展中國家，正是因為民間社會太弱，國家才不得不承擔過多的社會事務；而國家承擔過多的社會事務必然導致核心政治職能邊緣化，最終導致國家統治能力下降，進而形成“弱國家、弱社會”。

中國是“強國家”嗎？

許多人之所以把中國界定為“強國家”，是基於對中國社會基本制度的理解錯誤。按照西方傳統的理解，中國是模仿蘇聯體制建立起來的全權主義或極權主義國家。這種體制的特點就是在列寧主義政黨領導下的政治、經濟和社會高度一體化。這個論斷十分流行，但與中國的現實差別很大。中共在1949年建政時，確實在很大程度上學習了蘇聯的體制，但中國事實上建立起來的制度跟蘇聯有很大差別。上世紀50年代，中國進行社會主義改造時確實學習了蘇聯的模式，但同時也借鑑了中國歷史上的屯田制度和儒家的教化傳統。政府把歷史上軍事、農業合二為一，以教化鞏固治理的模式，創造性地移用到社會主義改造中，涵蓋了工業、商業以及社會各領域。這種體制的最根本特徵是黨、政、企（包括人民公社）三位一體，在把國家的力量擴大到極致的同時，也把黨和政府的治理與經濟活動和社會活動融為一體，而不是把國家置於民眾之上。這與前蘇聯憑藉強大的國家機器對民眾進行統治是有根本區別的。中國從未像前蘇聯那樣依靠大量的秘密警察力量來維繫社會的基本秩序。就警察和民眾的比例而言，中國的警民比例低得驚人，不僅大大低於前蘇聯和東歐各國，而且也大大低於西方發達國家。在上世紀80年代以前，中國社會秩序的維繫主要是依賴黨、政、企三位一體的生產單位和執政黨的基層組織。這一時期，由於執政黨、政府與民間社會融為一體，國家和政府的許多管理職能都顯得多餘，社會自治組織也無必要。

改革開放以後，這種三位一體的社會結構解散，中國作為一個現代國家，政府發育的不健全、政府管理機構和能力的弱小立即暴露出來。隨着中國開始政治經濟改革，執政黨大規模退出經濟領域以及許多社會領域，導致這些領域同時出現國家公權力和社會自治能力的缺失，公共管理出現真空，“弱國家、弱社會”的特徵越來越明顯。

如果不帶偏見地觀察，會發現中國各級政府在功能職責上，注重促進經濟發展遠甚於社會和公共事務管理。在省、市或區縣政府，政府機構的人員編制和工作重心，都是圍繞着當地的經濟發展。這是政府職能在過去30多年來的最大變化，從某種意義上可以説是歷史的進步。在此之前，中國執政黨的基本路線是“政治掛帥”和“以階級鬥爭為綱”。在十一屆三中全會上，執政黨實現了工作重心的轉移，執政黨的各級組織和政府的各級機構逐漸轉為以經濟工作為核心。中國的各級地方政府從某種意義上説，就是一個經濟建設委員會，這種發展主義的政府模式對中國的經濟起飛起了巨大的推動作用。

但是經過多年的發展，這種把政府職能等同於經濟建設的做法日益暴露其自身的弊端。一方面，中國在經濟上的巨大進步成就了世界矚目的經濟奇蹟，隨着經濟的高速發展，貧困人口迅速減少，城市建設日新月異，這一切都證明中國政府在經濟領域的工作是卓有成效的。但由於政府全方位介入經濟領域，政府職能過度擴張，其承擔的經濟和社會事務超過了自身的執行能力。這直接導致經濟領域裏的市場原則滲透進國家公權力領域，地方公共權力市場化和政府官員貪污腐敗成了社會的嚴重弊端。

另一方面，由於政府絕大部分職能轉向經濟領域，政府的核心政治職能急劇萎縮。政府在公共領域中原本就弱小的公權力進一步萎縮。與西方發達國家相比，中國在公共秩序、交通、治安、食品安全、醫藥衞生等領域常常發生政府缺位或能力匱乏。從形式上看，中國的立法機構針對各個社會領域都制定了詳盡的法律規章制度，但政府在公共領域卻嚴重缺乏相應的執行能力，以至於連某些國家的國際承諾都難以實現。2003年11月，中國政府與世界衞生組織簽署了《煙草控制框架公約》，承諾2011年1月9日起，中國將在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁止吸煙。但到了承諾實現的時間點，中國政府顯然並無足夠的執行力來履行相關承諾。政府執行力的下降直接引起國家公信力和威信的下降，公權力面臨的挑戰越來越嚴重。警察作為國家執法力量的象徵，遭遇的壓力越來越大，從2000年起襲擊警察的案件幾乎每年都在持續上升，根據中國社科院的統計，僅2008年一年全國侵害民警的案件就達7719起。

中國正遭遇“全能國家”困境

上述矛盾現象説明，中國政府正在演變為卡爾·施密特講的“全能國家”(total state)。施密特講的這種“全能國家”跟吉爾瓦尼·阿門多拉、阿倫特、弗里德里希等講的“極權國家”不一樣。極權主義政體的根本特徵是政治權力滲透到了社會所有領域，併吞噬了整個社會。而施密特講的“全能國家”是指國家在社會活動中本末倒置，在社會的非政治領域過度擴展，反而削弱了國家的根本職能即政治統治。作為上世紀世界著名法學家和政治哲學家，施密特在政治哲學上的一個洞見是，國家權力向非政治領域的延伸會削弱國家。國家涉足的領域越廣，國家本身的有效性就越差。“全能國家”實際上是一種“弱國家”而非“強國家”。真正的“強國家”應該是在政治上強大，有能力履行政治職責的國家，而不是將權力擴展到所有社會領域的國家。

因此，當很多人批評中國政府過於強勢時，實際上是把“強國家”跟“全能國家”混為一談，忽視了今天政府雖然在在經濟活動中卓有成效，在政治領域中卻軟弱無力的悖論。如果只是簡單地要求政府收縮規模，減少職能，只能導致中國的公共秩序走向潰散。

亨廷頓是上世紀最重要的政治學家之一，他在《變革社會中的政治秩序》一書中指出：“各國之間最重要的政治區別，並不在於政府統治形式（form　of　government）的不同，而在於政府統治程度（degree　of　government）的高低。”筆者以為，這個論斷可以進一步延伸，西方發達國家與發展中國家最重要的政治區別，不在於政府統治形式的不同，而在於政府統治程度的不同。在當今世界，西方發達國家的政治統治能力仍然是最強大的。

政府統治程度的高低取決於多種因素，但基本上可以分為硬實力和軟實力兩個方面。硬實力是指政府統治社會的各種機構和資源，軟實力是指政府統治的合法性與權威。

西方軟硬兼備的統治模式

先就中國與美國做一個對比，後者是西方發達國家的典範。美國的政府僱員大約2000多萬人，其中一些相當於中國的事業單位人員。美國現有3億多人口，官民比例大約為1：15。在中國，在黨政機關、事業單位、羣眾團體等政府財政支持的機構中工作的人員是4000多萬，其中大約四分之一是教師，官民比例為1：32。就佔比而言，中國政府管理人員的數量大約相當於美國的一半。

在國家執法機關的規模上，中美兩國的差距更是巨大。據美國公佈的數據，2006年美國共有警察92萬人，現在已超過100萬人，警民比例約為1：300。2009年中國共有警察197萬人，今天警民比例大約是1：700。就佔比而言，中國執法機關的規模，還不到美國的一半。在美國大城市的街頭和高速公路上，荷槍實彈的武裝巡邏警察十分常見，這在中國是非常罕見的。

除了規模上的巨大差距，中國的國家執法機關在機構設置上也低於美國。中國的公安部主要負責領導和管理職能，其配屬的專業機構和人員，通常並不干預地方執法工作。中國的公共安全系統基本上還是實行屬地管轄，這導致了飽受輿論諷刺的“跨省”執法。而美國，早在1908年就設立了管轄全國的聯邦調查局，其執法人員現在已達3萬多人。美國是聯邦制國家，但聯邦調查局在各州都普遍設有專門機構，在全國範圍內直接的刑偵、調查和逮捕的行動極為普遍。而且，聯邦調查局執法人員的權力遠遠大於地方警察。而中國作為中央集權的單一制國家，沒有設立常規的全國執法力量。就執法機關的權力而言，中國也遠遠低於美國，以至於中國發生警察遭受重大傷亡的案件時，美國輿論感到難以理解。

國家統治能力的強弱除了硬件設置以外，同時也取決於國家的意識形態。在各國古代歷史上，祭司、僧侶或士大夫都曾在國家機器中佔據核心位置。從國家的統治角度看，祭司、僧侶或士大夫實際上承擔着解釋國家統治合法性的職能，即統治者憑藉什麼掌握國家權力，憑藉什麼對民眾進行統治？由於事關國家的生死存亡，祭司、僧侶或士大夫在國家政權中的地位通常都高於貴族。

進入現代社會後，西方國家通過資本建立起新的統治模式。在這個模式中，資本處於核心地位，所有的國家機器都成為其附庸。從表面看，西方國家常常自我標榜為去意識形態化、去政治化的商業社會，意識形態和“政治正確”通常被視為貶義詞。但事實上，意識形態恰恰是當今西方國家最重要的力量，西方國家之所以難以爆發“茉莉花革命”或“顏色革命”，其根本原因就在於西方國家的意識形態已經神話了其基本體制，並徹底滲透到國民心靈深處和文化領域，普世價值和“政治正確”已經成為社會的集體無意識。所以，西方最多隻能出現英國的街頭暴亂或美國的“佔領華爾街”，這種社會運動並不挑戰體制，而西方國家鎮壓這些運動也都顯得理直氣壯。

政府應迴歸核心政治職能

在擺脱意識形態教條桎梏的矯枉過正中，中國社會逐漸走上了去意識形態化的極端。在與西方的意識形態競爭中，中國逐漸轉為守勢和弱勢。隨着全球化和網絡的發展，中國政府對社會的統治逐漸喪失意識形態的支撐而失去道德上的權威性。這導致政府在社會管理問題上常常底氣不足，猶豫不決、進退失據。

在全球意識形態競爭中，中國正受到西方的強勢擠壓，中國政府和體制也就不可避免地遭到排擠和貶低。既然西方的政治經濟體制是當今世界上最為進步、最為優秀的，中國改革開放的成就也只能被説成是向西方看齊、接軌的結果。西方居高臨下，對中國政府和體制橫加挑剔指責，也就理所當然了。中國與西方在實力對比的定位，決定雙方對內治理的軟實力有着巨大差距。西方是榜樣，西方之外再無榜樣，所以西方體制是最不壞的唯一選擇；而中國是追隨者，前面的榜樣是西方，再優秀的追隨者與榜樣相比都是問題叢叢，隨時需要榜樣來敲打。

當今世界各個國家的競爭，從某種意義上説，也就是政府統治能力、管理能力的競爭。發達國家與落後國家之間的巨大鴻溝有很多原因，但最大的原因，就在於前者具有強大的統治能力和管理能力，後者則相反。具體而言，幾乎所有的西方發達國家都是“強國家、強社會”。霍爾姆斯把西方式的自由民主體制稱為人類迄今為止最有效的國家構建（state-building），西方各國政府歷經數百年而不動搖的事實印證了這一論斷。在國家治理上，中國還有太多地方需要向西方發達國家學習。一些中國政府官員和學者看到西方政府成天無休止地辯論，就以為西方國家政府軟弱無能；看到中國官員在大大小小的經濟事務中指手畫腳，就以為中國政府很強勢，國家公權力很強大，這是對西方和中國的嚴重誤讀。與西方國家相比，中國可以説是“弱國家、弱社會”。無論是在硬實力還是軟實力上，中國政府都落後西方發達國家很多。中國亟需在改革中走出“全能國家”的模式，迴歸國家的核心政治職能，重建社會主義市場經濟時期的意識形態。如果僅以經濟發展的一條腿走路，中國是難以在激烈的世界競爭中站穩的。

（作者系春秋研究院研究員，觀察者網專欄作家。）