希拉里訪非：亡羊補牢，為時未晚？-張春
很多觀察家認為，美國國務卿希拉里·克林頓目前對塞內加爾、南蘇丹、烏干達、肯尼亞、馬拉維、南非和加納等7個非洲國家的訪問可能會大大沖擊中非關係乃至中美關係。但如果換個角度或許會發現，希拉里此行更大的意義在於為美國的對非政策和總統大選亡羊補牢。至於其效果如何，則須寄希望於這一舉措尚為時未晚。
首先必須指出的是，當前非洲恐怖主義局勢的惡化事實上是美國在西亞北非動盪中的不光彩角色的惡果。
根據美國主流媒體的報道，希拉里此次訪非的核心目的之一是強化在非洲的反恐努力。的確，在她此次訪問的7個非洲國家中，大多數與恐怖主義有重大聯繫：塞內加爾是美國在非洲最重要的反恐計劃——泛撒赫勒反恐夥伴關係計劃——的基地，這個計劃覆蓋西非7個國家，包括目前恐怖主義活動猖獗的馬裏、尼日爾、毛裏塔里亞和尼日利亞。特別是馬裏和尼日利亞目前的局勢不穩，對基地馬革里布分支的活動提供了諸多便利。對南蘇丹、烏干達、肯尼亞和索馬里可以聯繫在一起觀察：南蘇丹新獨立，與蘇丹關係頗為緊張；烏干達的分裂勢力“上帝抵抗軍”被美國列為“恐怖主義組織”，對南蘇丹、剛果（金）、中非共和國都構成重大影響；肯尼亞和烏干達作為美國的代理人，都為非盟在索馬里的維和行動貢獻了大量部隊，試圖消滅索馬里南部的恐怖主義組織“青年軍”。南非人德拉米尼－祖馬剛當選非盟委員會主席，加強與南非的聯繫，可以進一步發揮南非在非洲衝突調解中的作用。馬拉維和加納似乎不那麼與恐怖主義有關，但兩國最近都存在一些重大的不穩定因素。
因此，希拉里此行將反恐作為重要目標是合理的。但需要指出的是，這種政策合理性事實上是建立在美國之前對非政策的不合理基礎之上的。更準確地説，希拉里此行更多是在糾正錯誤。原因相當簡單，這些非洲國家當前面臨的安全態勢，很大程度上都是美國在西亞北非動盪中的不光彩角色的後果。
正是由於西亞北非的局勢發生了重大變化，導致利比亞的前僱傭軍人和武器四處流散，加劇了西非和東非地區的恐怖主義局勢。在西部非洲，利比亞卡扎菲政權崩潰，使得廣大的撒赫勒地區成為基地馬革里布分支的天堂，綁架、毒品走私、武器販賣等成為家常便飯；馬裏北部的柏柏爾（圖阿雷格）人原本分裂傾向大大降低，但從被擊潰的利比亞軍隊中返回的柏柏爾人士兵帶着先進的武器回到這一地區，馬裏的平靜立即被打破了。在東部非洲，索馬里“青年軍”和烏干達“上帝抵抗軍”某種程度上與基地馬革里布分支和尼日利亞的“博科聖地”遙相呼應；在美國的一力支持下，南蘇丹終獲獨立，後果是蘇丹與南蘇丹的對抗不斷升級；同時，由於埃及和利比亞影響力大大下降，地區內的權勢分配失衡，埃塞俄比亞和肯尼亞的影響力正逐漸上升。正是在這一背景下，美國需要出台新的政策，既是為了遏制西亞北非動盪導致的不穩定擴散，更是為了應對美國政策導致的政治和安全新態勢。
同樣重要的是，希拉里此行試圖對抗“中國影響力”，但卻無法對抗奧巴馬政府長期忽視非洲的惡劣影響。
希拉里此行的一個重要目的是對抗中國在非洲日益增長的影響力。8月1日，她在塞內加爾發表演講，呼籲非洲“與負責任的外國合作”，強調美國“支持人權與普世價值”，不像“其他國家”。她的這番講話被認為指向中國，“美國之音”引述專家的話稱，希拉里在提醒非洲領導人“不要輕易與中國達成交易”。希拉里的這一表態並不新鮮，2011年她曾兩度作類似表態，一次是在訪問贊比亞時，一次是在韓國出席援助有效性峯會時。
表面上看，希拉里的表態似乎有兩個原因。首先是美國國內的壓力，美國參議院先後於去年11月和今年3月兩次舉行聽證會，就美國對非政策與中國在非洲的影響力展開討論。與會參議員和作證的商人、學者都認為應當強化美國在非洲的存在，對抗中國日益上升的影響力。其次是中國在非洲的影響力的確正不斷上升，不久前第五屆中非合作論壇部長級會議在北京成功召開便是證明。
更深層次地看，希拉里此行也是為了糾正先前對非政策的錯誤。原因同樣簡單，就在其他所有國家都強化對非政策的時候，奧巴馬政府卻長期忽視非洲，這導致了嚴重的後果。儘管有着非洲血統，但奧巴馬在非洲除了展示其長袖善舞之外，沒有任何實際的措施。用多位小布什政府時期的對非政策官員的話説，奧巴馬的對非政策完全延續了小布什時期的政策，沒有任何重要舉措，除了演講之外。但同一時期，不僅是中國，還有印度、土耳其、巴西、歐盟、日本等都加強了對非聯繫。根據美國皮尤公司和蓋洛普公司的民意調查結果，中國在希拉里此行訪問的7個國家的影響力其實都不大，或許肯尼亞除外。因此，希拉里真正需要對抗的，不是“中國影響力”，而是美國自身對非洲的不重視。
與前一點相關，希拉里此行是試圖挽回奧巴馬在過去4年裏所喪失的非洲裔美國人的信任。
在剛當選之際，奧巴馬受到世界範圍的歡呼：大多數國際社會和美國人是歡迎一個能“改變”小布什政府單邊主義政策的新總統；非洲人和美國國內的非洲裔則是歡迎第一位有非洲血統的美國總統。但很顯然，奧巴馬政府的政策是令人失望的，特別是其對非政策和對非洲裔政策。
非洲各國一開始簡單地以為，隨着奧巴馬的當選，美國政府將更為重視非洲。但事實上，奧巴馬政府的對非政策繼承遠大於改變，基本沒有什麼改變。奧巴馬政府延長了小布什政府時期的美國總統艾滋病病緊急救援計劃（PEPFAR）和克林頓政府時期的非洲增長與機遇法案（AGOA），強化了小布什建立的美軍非洲司令部（AFRICOM），還全盤接受了其他一些對非政策計劃。近期揭露的美國在非洲的一系列反恐情報活動，都起源於小布什政府的各種反恐計劃。唯一可稱得上創新的政策，也只是稱謂上的創新：奧巴馬政府將小布什政府時期的各種援非農業和糧食計劃，整合為對非“糧食安全計劃”。不少小布什政府時期的對非事務官員都認為，奧巴馬政府的對非政策是令人失望的。非洲國家更是抱怨，奧巴馬迄今真正在非洲國家停留的時間不超過48小時——不計算在飛機上的時間；如果僅計算撒哈拉以南非洲，或許不超過24小時。
最後，因為臨近大選，除了上面所説的政策上亡羊補牢之外，希拉里突然密集訪非，可能也有助選之意。儘管奧巴馬從不刻意強調自己的少數族裔身份，但畢竟美國的少數族裔也構成重要選票勢力。在大選前夕，利用外交爭取部分人心，可謂一舉兩得。
（作者為上海國際問題研究院西亞非洲中心副主任）
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