朱雲漢：台灣的民主答卷及其缺陷
編者按：2012年7月26日，春秋研究院召開“台灣民主：分析、評估與展望”研討會，朱雲漢、張維為、寒竹等與會專家在中華民族現代化的大背景下，深入探討台灣民主的現狀與未來。觀察者網將陸續發表本次研討會的內容，期望能激發學界與思想界的深層思考。朱雲漢先生是台灣“中研院”政治學研究所籌備處特聘研究員、台灣大學政治系教授，併兼任蔣經國國際學術基金會執行長。他也是台灣最具國際聲望之政治學者之一，著有《民主化與經濟衝突》、《從國際關係理論看中國崛起》等學術著作。
台灣民主交出的答卷
自從上世紀90年代以來，在海內外有一個很流行的説法，認為台灣的民主是中華民族現代化的一個試驗場。這種看法是其道理的，當然除了台灣之外，香港也可以説是特殊歷史造成的偶然試點，但香港的普選還留在議程中。因此在中華民族的現代化大考中，台灣是最早交出民主答卷的。以中華民族的現代化為參照，無疑可以更客觀地評判台灣的這份民主答卷。
首先就世界範圍來看，從20世紀70年代開始，截止到90年代，世界許多國家和地區發生了民主轉型，而這些國家都不屬於傳統的西方世界，由此引出了亨廷頓的“第三波”民主浪潮的概念。台灣民主轉型也發生在這一時期，相比於其他經歷“第三波”的國家或地區，總體上還是比較成功的，甚至可以説是相當突出的。
台灣是從支配型的一黨威權統治轉變成多黨制的。在許多國家的轉型中，都是支配型一黨威權統治崩解，然後再重新建構起新的民主體制。而在台灣的轉型中，國民黨相對來説扮演了相當主導性的角色。轉型發生時，國民黨的被動性當然無法否認，但主動性也比較突出。因此，轉型對國民黨自身，對政治、經濟、社會秩序的衝擊和干擾相對較低。
在2000年和2008年，台灣成功地用普選解決了政府機構的控制權問題。其間經過了兩次和平的政黨輪替，可以説是一個里程碑。台灣的各種政府機構，包括官僚、司法、軍隊、情治系統，都可以適應政黨輪替並保持正常運轉。
迄今為止，台灣已經確立了民主的遊戲規則。對民主的遊戲規則，政治精英是否誠心誠意信仰，當然值得討論。但至少他們在行為的規則和公開的態度，已經建立了很高的共識，基本上都會接受這套遊戲規則，而不敢公開去違背。
台灣民主化以後，社會力量對政府機構的制約十分明顯；在政治運作中，民意和民意代表的作用，一直很大；由於民主化的競爭，公共服務正向人性化的方向演進；此外，台灣在民主化完成以後，人權保障相對比較充分。如果有大陸訪客去台灣，在拜訪名山勝蹟、名人故居之外，更值得去的地方是台灣基層的區公所，第一線的公務人員的應對態度和作業流程，可以提供觀察台灣民主的貼近體驗。
上述客觀的評價標準，可以佐證台灣民主轉型取得了一定進展。但在另一個層面，主觀的感受也很重要。在今天的台灣，如果去問民眾對目前民主體制的觀感，會發現一般民眾的滿意度不是很高，甚至低於民主轉型不充分的泰國、菲律賓等。這説明，在民主的理想和實際體驗之間，台灣的民眾遭遇了不小的落差。
台灣民眾感受比較深切的是經濟發展的減緩。台灣在80年代末期啓動政治開放，90年代加速民主化，但到90年代後期，經濟發展動力明顯減弱。民主轉型和經濟放緩之間有沒有必然關係？引起了許多爭論。有一些觀點認為，台灣經濟已經進入較高階段，面臨結構調整瓶頸，增速自然會有所減緩。但難以否認的是，民主轉型和經濟放緩兩者是同時出現的，與民主化以前相比，台灣目前的經濟形勢出現了明顯倒退。在此同時，台灣社會的貧富差距也在擴大，而在民主化之前，台灣在確保社會公平上一直卓有成效。
在民主轉型的過程中，人們常對民主寄予非常美好的期望，期望民主會讓明天變得更好，認為政治開放、市場自由、經濟繁榮、社會公平都可以一起實現。但顯而易見，台灣民主化之後，民眾的真實感受並非如此。
由於政黨衝突和選舉策略，政治的道德威信也在下降。在台灣民眾心目中，對政治領導人的聲望和角色原本都有所期望，但今天這些都消失了，政府現在很難獲得信任和支持，也難以有實際作為。
今天的台灣民主體制，要領導社會回應其所面臨的挑戰，目前看來有一定難度。上世紀70年代以後，台灣、韓國等地的發展型政府推動了當地的現代化，創造了“東亞四小龍”的奇蹟。但台灣民主轉型之後，政府在制定長遠規劃，推動經濟、社會發展上，能力顯然是減弱了。而在很多重大問題上，台灣又面臨挑戰。台灣的產業遭遇升級瓶頸，且面臨被韓國和中國大陸超越的危險；台灣的人口結構正步日本的後塵，人口停止增長，趨於老齡化。因此可以預見，將來台灣在社會公共政策上會面臨重大挑戰。台灣的公共財政收入縮水，面臨赤字壓力，又難以恢復比較健全的財政結構。從這一角度來看，台灣的民眾會對民主期望抱有許多期望，但現實距離這種期望還有相當的落差，這意味着台灣的民主尚需補課。
張維為教授與朱雲漢教授（右）
台灣民主尚需補課
從人類的政治發展史來看，“第三波”浪潮是離我們最近的世界性政治事件。期間，幾十個歷史、文化傳統不同的國家、地區建立了民主體制，體制轉型一般都在很短的時間內完成。從政治學家的角度看，在“第三波”中建立起來的新興民主國家，在民主體制上普遍存在一些制度性瓶頸。其中有些問題源自轉型時期的制度設計，有些則是發達民主國家同樣存在，而在新興民主國家更難以克服的。就台灣目前的民主體制而言，有幾個問題值得關注，這不僅會影響到體制的治理能力，長期來看還關乎體制的合法性。
在制度設計上，台灣的憲政體制有一些先天的缺陷。台灣沿用了1947年制定的《中華民國憲法》，在轉型過程中，台灣對《中華民國憲法》加以修訂，並用這部法律指導了台灣的憲政體制。但是，當時的台灣領導人在修訂法律時，糾結於許多急就章的政治妥協或盤算，而未考慮長期的制度後果。這導致台灣的憲政體制運作時遭遇不少問題，現在要調整也很難。
在政治體制上，台灣實行“半總統制”，這表面上和法蘭西第五共和國類似，但又不是完全比照法國的設計。在實際運作中，行政部門和立法部門容易發生衝突，引發政治對抗和僵局。在陳水扁執政的八年中，民進黨掌握了行政部門，而國民黨佔據了立法部門，互相之間爆發劇烈對抗，付出了很高的政治代價。
在“半總統制”下，台灣的領導人是直選產生的，其身份既是政治元首，又是政府首腦。在直選的“總統”之外，政府事務由內閣即行政院負責。在法律上，行政院長的權力很大，但事實上，卻是依附於“總統”的。由於很多閣員都由“總統”選定，閣揆很難統籌內閣。“總統”自己不主持內閣會議，卻可以在幕後遙控，將行政院長架空。而在體制中，行政院長表面上又是政府負責人。因此，政府內部常發生權責分配和協調的問題。
在權力制衡方面，台灣的體制過度傾向於擴大立法部門的制衡權力。台灣的行政部門要制衡立法部門，在目前的體制中很困難的。而在許多發達民主國家，政府在很大程度上能主導立法。比如法國憲法就規定政府提案在程序上有優先權，同時政府還有許多否決的權利。而在台灣，立法部門是自我主導的，所以最後權力制衡體系會失去平衡，演變成立法部門和行政部門之間的僵局。政府部長總是要擔心法案被立法部門否決，預算方案被刪改。而立法部門，又往往是特殊利益集團容易滲透的温牀。這樣體制就出現了很多問題，公共利益難以得到保障。
上述制度問題落於實際的政治過程中，就導致了嚴重的內部耗損，或者説過高的交易成本。政治過程要形成決策，要付出的協調、溝通成本，還要去應付扯後腿的力量，其間的消耗是相當大的。在發達民主國家，兩黨制之所以能比較順利的運作，是由於兩黨都有比較強大的中間力量，可以展開跨黨合作與妥協，避免了極端的對立。比如在美國，南方比較保守的民主黨議員和北方比較自由的共和黨議員，一直有合作的傳統。但是在台灣的兩黨制中，民進黨或國民黨，只要成了在野的反對黨，就把自己的角色定位成扯後腿、給政府搗蛋。因為扯後腿越成功，政府政策無法推行，在野黨就有執政的機會。同時，台灣內部又有藍綠兩大陣營的衝突，這種衝突可以上升到“國家”認同。任何一個陣營都認為自己為反對而反對是合理的，因為背後還有更大的“國家”認同在支撐。所以對任何一方來説，只要為了達到目的，很多政治手段都可以列入考慮。
在這樣的大氛圍下，作為政府中堅的常任文官也受到波及，無力專注於本職工作。台灣經過了兩次政黨輪替，而國民黨和民進黨對台灣未來的發展目標，都有非常不同的設想，尤其是在兩岸關係上。由於政黨輪替，政府政策取向可能會大幅逆轉，對常任文官來説就比較被動，只能趨向於明哲保身。而在此之前，每個政府部門都會推出長期規劃，規劃由常任文官制定，最後由政務官定案。但在當下，不論什麼事情，常任文官都寧願消極坐視，因為不知道將來的政策方向，凡事都等上級發號施令。因此整個政府體制，不論是分析問題、找尋方案，還是推動具體政策，其能力都在下降。