草尾試驗：給集體土地、房屋確權頒證
不久前，湖南省益陽沅江草尾鎮保安垸村8組的28户農户，陸續領到三紅一綠的“四個本本”：三個紅本本分別是發給農民個人的《集體土地使用證》、《農村土地經營權證》和《房屋所有權證》，表明這些物權全部為農民個人所有；綠本本則是發給村和組的《集體土地所有證》，明確了過去僅在文件中模糊存在的“農村集體土地”，究竟哪些屬於村集體，哪些屬於組集體。每户户主分別在所在村組“魚鱗圖”（田畝的方位和大小的示意圖）上按下指印。
這四本證書，標誌着在《物權法》框架下，湖南農民開始真實擁有土地和房產等物權，農村集體土地的所有權、使用權開始分離，邁出了農村產權制度改革的第一步。
農村土地確權的試驗幾年前就已經開始，2007年，成都與重慶就被國務院批准設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成為這場改革的急先鋒。之後，隨着成渝試驗的推進，土地確權的改革開始在全國推廣並逐步制定出時間表，今年中央一號文件明確要求，2012年之內要全面開展覆蓋農村集體各類土地和房屋的所有權確權頒證工作。
作為湖南的試點重點，益陽將探索經驗的任務交給草尾鎮，選擇了保安垸村、四民村試點，並指定從保安垸村8組“破題”。
湖南官方之所以選擇在草尾試點，有着現實考量：一是草尾鎮是沅江市最大的農業型鄉鎮，蔬菜產業比較發達。二是草尾鎮不是城鄉接合部，試點不會改變用地性質，不會觸及土地政策底線。三是該鎮有一定的土地流轉傳統。
對農村集體土地以及房屋確權頒證首先可用於解決村民之間的糾紛
確實權，頒鐵證
農民最初對土地確權的意義並不瞭解。
楊彪輝是沅江市草尾鎮保安垸村8組組長，他前後打了數個電話，解釋的話説了好幾籮筐，總算把户主們召集在一起開了個會。這個會議的主題是“農村集體土地和房屋產權確權頒證動員”。
但當天會議中，8組共28户農户，開會時只來了21個代表，7户沒來。男人們嚼着檳榔聊着天，女人們喝着茶照看着孩子。
“確權頒證”這4個字，於他們最初的理解來看：陌生、意義不大。聽説要請測繪大隊上門測量農田和宅基地，可能需要調整承包的農地面積，最後還要發證書，有與會户主搖頭：“哪個屋裏冒得（沒有）幾個紅本本綠本本啊，有什麼用嗎？”
“有了這幾個本本，今後，如果你沒有點頭，誰也不敢佔你的地，拆你的房。”村支書王長林這樣解釋。
部分户主開始有點明白了。經過一番討論，大家覺得“確權頒證”重要了，比如説調整承包面積，因為現在國家對農户承包的土地實行直補，如果承包面積調整了，補貼金額當然會相應調整。
户主會議散後，不少村民對“確權頒證”動了心。為把面積量準，不少人還專門買了皮尺捲尺，一時五金店裏的長卷尺炙手可熱。
草尾鎮黨委書記李向前説，因為歷史原因，長期積累的矛盾，糾纏不清形成的癥結，農村的土地現狀是：土地權屬不清晰、保護不嚴格、徵地補償費用不合理、土地分配不公平、流轉不順暢、使用權尤其是非農集體土地使用權可變性大、農民的權益難以得到保護。“過去搞拆遷，農民説房子是我的，土地是我的，但是，你拿什麼證明自己擁有對土地、房子的權利？”草尾鎮確權頒證辦主任周梓羣説。
在現實操作中，確權頒證花費不菲。沅江市經管局長劉名貴告訴本報，根據草尾鎮試點村的實際測算，按每畝340元（“四證一圖”），每個小組3500元的標準，僅沅江一個縣級市完成“四證一圖”確權頒證工作，就需要資金1億元。
按照法律規定,農村集體土地屬農民集體經濟組織所有。然而，哪些屬於“集體經濟組織”成員？法律並沒有對此進行界定，理論界爭議很大，實踐中“特殊情況”層出不窮：進城多年但户口仍在農村的人，算不算集體經濟組織成員？户口在外地的人購買了本地人的土地承包經營權，此次確權應該確給誰？
這些問題，保安垸8組在確權時都出現了。
2005年，貴州代耕農張習珍一家7口來到保安垸村，花7萬元購買了農民劉樂飛家的房屋、宅基地以及6畝水田的承包經營權。這次確權中，劉樂飛希望重新獲得土地，張習珍自然不肯，會上吵了起來。最終，議事會決定讓張家獲得土地承包經營權。“這是事實，如果劉家想重新獲得土地經營承包權，除非他從張家手裏買回來。”保安垸村委會副主任舒定科説。
楊令是保安垸村8組的“外甥”——他從小户口跟母親落在8組，但不在當地居住，也沒有承包過土地。這次確權，他通過母親提出了“分田”的要求，結果遭到議事會成員一致否決：他從來沒有參加過第一輪、第二輪的土地承包，也沒有履行過集體經濟組織成員的義務，沒有土地承包經營權。
楊立新、楊立華兄弟由於到長沙經商置業，早在六七年前，就把自己的農田承包經營權和房屋、宅基地使用權賣給了其他村民。這次確權，議事會再次確認了上述交易的有效性：他們進了城，土地承包經營權已經賣出，不再是保安垸村的農民了。
在保安垸村12組完成確權後的三天時間，28户的村民有24户向鎮裏提交了流轉申請。到年底，就有24户的139畝耕地將由政府發包，轉給種植大户經營。目前，湖南益陽市已經完成了第一批100個村組的土地確權工作，就在一週前第二批2000多個村組的確權工作也已經展開。
與保安垸村和四民村相鄰的上碼頭村、樂園村、立新村、新安村等村，由於城鎮化發展，部分土地面臨徵收拆遷。看到保安垸村、四民村正在搞確權頒證，其他村子的村民按捺不住了，都要求自己村快一點確權頒證。
草尾鎮是國內“土地信託流轉”的發源地：農民將名下的土地承包經營權委託給政府出資在鄉鎮設立的土地信託機構，農村企業或大户再從信託公司手中連片租賃土地，從事農業開發經營活動，形成了獨特的“草尾模式”。
保障農民話語權
在益陽市委書記馬勇看來，農村集體土地，既是農民的基本生產資料，同時具有重要的保障功能，涉及農民的切身利益，因此，確權頒證工作一定要給農民充分的話語權。
具體到草尾鎮保安垸村8組，户主們商定，在“確權頒證”工作中，首先要選舉議事會、監事會——議事會負責研究確權頒證的具體方案，監事會負責全程監督和協助執行，保證農民對確權頒證各項事務的“話語權”。
保安垸村8組28户農户，推舉7名户主代表組成議事會；所有提請審議的事項，都必須經過議事會半數以上同意再提交户主大會審議，並獲得80%以上的户主同意才有效。
保安垸村8組共95人，農田總面積173畝，宅基地總面積12.39畝。户主們討論土地承包經營權問題時，一致同意“按人口總數平均分配土地”的總原則，遇到具體問題再具體分析——由於歷史原因，目前各户實際承包的土地面積與人數並不完全相符，也就是説，在確權頒證時，有的農户需要調出農田，有的需要調進。
議事會成員劉德輝是當地種糧能手，按他家5口人計算，應分到的農田面積是9.35畝。然而，他的情況有點特殊：上個世紀90年代末以來，當地為了避免農田拋荒，村組幹部鼓勵劉德輝承包了近30畝地。現在，要進行確權頒證了，他是屬於應調出土地的農户。
一直種着鄰居家17畝田的劉德輝最初不願調出土地，他提出，如果調出，每畝地要1000元補償。經過反覆討論，議事會確定了調出土地的補償原則：用2002年至2006年的上繳之和790元，減去2005年至2011年的直補之和585元，加上村組開荒、清洗溝港等各項誤工補助，按每畝340元予以補償。議事會三輪投票，劉德輝都投了棄權票，但他對最終的決議結果還是表示接受。“少數服從多數。”
圍繞確權頒證的方案細則，保安垸村8組先後開了4次議事會、3次户主大會、臨時會議無數次，對19個個案問題一一進行了表決。
最終，全組26户實際承包了土地的農户中，8户減少了承包的土地面積，11户增加了面積，調進調出，都是農民自己協商決定。
農民湯才康一家，減少了近7畝土地。簽字畫押時，他這樣説：“舍是捨不得，但規矩是大家一起討論定下的，我沒二話。”
農婦張臘春因老伴去世、女兒出嫁成為獨居户，考慮到她家最貧困，議事會提出，讓張臘春按兩個人的份額承包土地。這個方案獲得户主大會通過。