徵地制度改革 集體土地價格上升

《土地管理法》修訂即將在今年年內完成，但是修訂內容大幅縮減，涉及土地徵收的第47條，或成為即將修訂完成的《土地管理法》唯一有重大變動的條文。與之同步完成的，還有高層明確要在本屆政府任期內完成的《集體土地徵收補償條例》。

但是，徵地制度改革或許只是未來土地改革序幕拉開的前奏而已。近半年與土地改革有關的座談和內部討論密度已超過了以往。

同時，國土資源部也在督促地方土地部門依照國務院的要求，在年底之前完成農村集體土地的確權頒證工作。在一些專家眼中，完成農地確權將是進一步推進上述改革的基礎所在。

修法第47條

在即將修訂完成的《土地管理法》中，外界更為關注的城市建設用地使用權期限及續期、宅基地權利、土地交易、承包經營權流轉等等問題，或許均將不會涉及。嚴格來説，唯一重要的修訂內容將僅限於原《土地管理法》的第47條，亦即關於土地徵收的一些條文。

修改範圍僅限於第47條，原因是為了優先進行徵地制度方面的改革，完成本屆政府對徵地制度改革立下的承諾。在2012年年初，國務院總理温家寶曾表示在本屆政府任期內一定要出台農村集體土地徵收補償條例，並要求國土資源部在6月底前拿出《集體土地徵收補償條例》（以下簡稱《徵地條例》）。但是《徵地條例》所制定的一些新內容已突破了現有《土地管理法》的框架，假如單獨頒佈，就會遭遇“與上位法衝突”的尷尬。為了避免“與上位衝突”，必須先修改《土地管理法》。為了趕時間，國土資源部就拿出了縮小《土地管理法》修訂範圍的方案。

2012年年初，國務院總理温家寶曾要求國土資源部在6月底前拿出《集體土地徵收補償條例》

新的方案宣稱將緊緊圍繞徵地制度改革，重點完善徵地補償安置制度，解決被徵地農民發展權問題。而在《土地管理法》主要圍繞第47條修訂完成的同時，《徵地條例》也將由國土資源部牽頭起草，目前該法規的條文已基本成型。

相比之前的條文，新47條的變化主要包括兩大塊內容，徵地補償的結構以及徵地範圍。

針對農民的財產性補償與安置補償在新的方案中已被分開處理。如果今後嚴格按照徵地制度改革的要求來實施，那全國大部分地區農民獲得的補償都將大幅提升。

而在徵地範圍方面，“城建開發”將會成為新的徵地條目。

大土改序幕拉開

儘管目前土地制度的改革暫時侷限於徵地制度之上，但是今年七八月間的相關的座談和內部討論表明土地制度大改革可能即將開啓。

一些知情人士則認為，未來土地管理制度的方向可能將朝着“用途管理”的方向偏移，即依靠國土規劃，對土地的用途進行控制，而對具體的使用指標相對放寬。

在當前體制下，主管部委國土資源部主要通過指標控制，以及對指標的審批權來進行全國的土地管理。每年國土資源部將制訂土地使用計劃，並將建設用地指標下發各省份，由各省份再放地市分配，並對不在土地使用計劃之內的違法用地進行督查和問責。

有國土資源部官員指出當前體制的弊端：“現在我們在執行過程中，土地利用規劃是彈性的，但用地計劃指標卻是剛性的。結果經常為了適應剛性的指標，將土地利用規劃調來調去。”這位官員認為，土地利用規劃制訂應有科學嚴謹性，更應該扮演剛性角色，相反，地方應該有一些自主調節計劃用地的權利才合理。國土資源部應該放開計劃指標的彈性。

而對於城市建設用地使用權期限及續期、宅基地權利、土地交易、承包經營權流轉等等社會關注的熱點問題，該官員坦承，這些改革及利益羣體太多，改革成本較大，可能不會在短期內有所推進。

“確權頒證”工作主要針對農村集體建設用地展開

土地確權加速中

所謂“確權頒證”，是對“明確農村集體土地使用權、核發土地使用權證書”的簡稱。按照現行《土地管理法》，農村土地為集體所有。農村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農村集體建設用地。目前，“確權頒證”工作主要針對農村集體建設用地展開。

依照國務院要求，這項工作需在2012年年底前完成。但在此前的通報中，國土資源部給出的全國集體土地確權頒證完成率一直停留在70%左右。國土資源部黨組成員、副部長王世元曾表示，農村集體土地的確權頒證工作“進展不平衡、質量不平衡”。

土地的確權，意味着對農民或村集體土地權益的認可，從而可能導致地方政府在農村集體土地徵收、補償等方面面臨更為嚴格的制約。這可能是該項工作停滯不前的主要原因。

不過最後的衝刺正在進行中。8月間，國土資源部與各地方國土系統召開了一次視頻會議，而在會議上，相關領導再次要求各地務必在年底之前依照國務院要求完成確權頒證工作。

依照國土資源部的表述，在農地“確權”之後，下一步的工作就是“賦能”，農地能否流轉？能否允許金融抵押？這些權益賦予的前提，都是明確所有人的“確權”。而“賦能”則是下一步土地制度改革與《土地管理法》修訂的重要課題內容。