競爭性地方政府與中國“三維市場經濟”-史正富

沒有任何理論或經驗的事實表明，中國的市場經濟是一個過渡的，最終要讓位於所謂歐美的經典市場經濟的制度

30多年來，中國經濟保持了傳奇的高速增長。與此同時，在這30多年的大時間段中，中國又發生了翻天覆地的制度變革，從當初國家主導的、中央集權的計劃經濟，發展到今天這樣一種叫社會主義市場經濟的體制，這不能不説是一個制度上的決定性變革，而且是世界上獨一無二的制度變革。

為何這麼講呢？東歐、蘇聯都是在中國之前轉向經濟改革的，但是沒有一個國家成功。因為這些國家的不成功，導致全球經濟學家達成一種共識，至少在上世紀末以前是一種全球的共識，即認為共產黨不可能成功地搞市場經濟改革。

為什麼中國就做成了？理解中國經濟增長的成功，離不開理解中國改革的成功。沒有這樣持續、穩定的改革成功，就不可能有經濟成長的空間。休克療法、大爆炸式的自由化和市場化，帶來的是東歐、前蘇聯國家10年以上的停滯和衰退。20多年平均下來，這些國家基本上沒有增長，俄羅斯可以説是失去了一代人。而中國在這30多年間，實現了經濟的爆炸式增長。要解釋中國增長背後的核心因素，就要解釋中國改革為什麼能夠成功；解釋了中國改革成功的原因，也就解釋了中國經濟增長的原因。

競爭性的地方政府體系

我認為，要解釋中國的改革為何能夠成功，首先要比較東歐的改革為何不成功？全球特別是歐美學術界過去多年的研究認為，中央計劃經濟的自我改革之所以不能成功，原因是改革的領導者就是被改革的對象。中央計委、物資部、輕工業部、重工業部等部委，是改革的當然領導者，但是改革就是改它們自己，而改革的政策要靠它們來制訂，改革的效果要靠它們來評估。美國經濟學家把這稱為“改革彎彎繞”，意思是説每次經濟形勢不好了，中央領導提出要改革，各部委就做調查、寫報告、提改革的方案，在中央的要求下，這些部委的報告也會設計改革的措施，但都是虎頭蛇尾，等到執行的時候，再打點折，一定會引發經濟混亂。

這種不徹底的改革一旦引發經濟混亂，各部委就寫報告説，改革不能搞了，再搞下去就完蛋了，於是改革草草收場。過幾年經濟又不行了，就再重複一次。在前蘇聯歷史上，有過好幾次這樣的改革，東歐也是如此。中國改革初期一度實行雙軌制，也是同樣的困境。改革之所以不能成功，是因為改革受制於既得利益集團。在中央計劃體系下，既得利益集團同時是權力集團，它本質上是改革的對象。

中國是怎樣突破這個瓶頸的呢？有一條簡單的路。鄧小平講是“財政大包乾”，或者説是分灶制。分灶吃飯的結果，導致了一個在我看來是競爭性的、自謀發展、自負盈虧的地方政府體系。在縱向體制上，這個地方政府體系是受制於中央的，是一元化的國家政權體制中的一個層級。但從橫向來看，各個縣、市、省，比如崑山和上海，互相之間都是平等的競爭關係，而不是上下級關係。這樣一來，全國2000多個縣、市、省，就變成了平等競爭的經濟主體。對地方政府來説，交夠中央的，留下都是自己的，因此就有推動本地發展，增加財政收入的積極性，地方政府實際上變成了一個控股型的企業集團。

因此，中國的地方政府就具有了雙重性，一方面它是政府，是中央政府的一層，受上級政府任命和領導；另一方面它是企業家，是企業控股集團的董事會和總裁班子，它要組織本地的資源，規劃本地的發展，履行諸如融資、投資、創業、招商、扶持企業增長、幫企業賣產品、徵地、僱工等等職能。

我在15個縣和縣級市做過投資，參加過數以百計的地方性經濟發展會議，參與過謀劃當地主流企業5年、10年的成長計劃。在這過程中，我知道中國的企業為何能擴展到全球。大企業之間的競爭，不僅僅是企業之間的競爭，而是一種複合競爭，一個大企業背後站着的是一系列的關聯單位。現在講企業競爭，華為跟誰競爭？華為是和思科競爭嗎？華為背後是中華人民共和國，思科背後是美國，從來大企業之間的競爭，前面是企業，後面是金融界，再後面是外交，再後面是軍隊。中國各級地方政府參與市場經濟，成為相互競爭的經濟主體，是中國把計劃經濟改造成市場經濟的根本動力。

更關鍵的是，這一過程造就了一個競爭性的地方政府體系，這是中國的市場經濟和西方的不同之處。中國有一個競爭性的企業機制，有一箇中央政府，這和西方的市場經濟是一樣的。企業進行投資的決策、資源的調配、人員的招聘、產品的出口、技術的開發，這都是市場行為，國家並不干預企業的市場行為；中央政府也管着長期規劃、宏觀調控，這在美國和歐洲也有。但是，西方沒有競爭性的地方政府體系，而在中國，競爭性的地方政府和企業並肩作戰，兩個輪子，兩個發動機，同時推動經濟增長。

這導致的結果是什麼呢？除了保證中國的改革平穩、深入地向前推進，還在於每一次改革遇到困難的時候，中國的反映與東歐和蘇聯完全不同。一旦改革遭遇問題了，在東歐和蘇聯那裏，都是説改革不行了，要趕緊收場。而在中國從來都是説，這因為改革不完整、不夠深入導致的，解決的方法就是繼續改革。

為何會這樣呢？這個主張繼續改革的話語來自何方呢？查一查歷次有關改革的辯論，就會發現這種話語是來自於地方政府。在東歐和蘇聯，中央領導人本來是支持改革的，但是領導改革的各部委不支持。但在中國情況不一樣，地方政府在改革進程中能扮演很重要的角色。在人事上，地方和中央之間不斷輪換，官員之間互相影響，在政策制定過程中可以平等交流，因此拓寬了中國的政治空間，推動中國的改革在危機中前進，遇到困難不是後退，而是休息一下繼續往前走。改革的“彎彎繞”變成了改革的“螺旋式上升”，這是中國改革成功的關鍵。

市場經濟的新維度

中國改革成功的結果，是產生了一個新的市場經濟。這個市場經濟中，多了一個競爭性的地方政府體系，由此產生了一個此前在經濟學和西方市場經濟中從來沒有出現過的內容，我稱之為“三維”市場經濟。

國家和企業，是傳統市場經濟的“兩維”，在西方市場經濟中，這“兩維”是對立的。政府管多了，企業自主權小了，市場化程度就低了；政府管少了，企業自主權高了，市場化程度就高了。在西方過去150年的歷史上，這是一個鐘擺，在撒切爾-里根的時代，企業自主權增大，但是過了10年、20年，企業自主權就逐步縮小。用卡爾•波蘭尼（Karl Polanyi）在《大轉型》（《大轉型：我們時代的政治經濟起源》，The Great Transformation-The Political and Economic Origins of Our Times）中的説法，這是個鐘擺，因為市場有它創造性的力量，也有它破壞性的力量，搞久了就會積累成災；於是國家就來管，管多了，經濟就變得沒有活力，出現停滯；於是就要改革，撒切爾、里根這樣的人就出來了，來擴大市場自主權，放棄管制；但是真的放棄管制以後，又出大問題了，時間一久，市場經濟破壞性的力量積累起來，又進入危機。最近全球金融危機，又迫使歐美進入新一輪國家力量的加強，比如企業的國有化、銀行的國有化，管制就加強了。管制加強後，10年、20年以後肯定又要擺回去，永遠在國家和企業這兩極間來回擺。

現在中國又在市場經濟中增加了第三條腿，就是競爭性的地方政府體系。這個變化在結構上具有十分深遠的意義，一開始我們總以為，各個國家都有地方政府，也參與經濟，美國的州政府也招商引資，弗吉尼亞州找海爾，北卡羅來納州、佐治亞州找豐田，中國地方政府招商引資有何不同嗎？但是慢慢地觀察多了，就感覺其中有質的不同。我認為，中國的制度創新走到今天，土地、財政、貨幣、匯率，宏觀調控各項制度整體加起來，可以説中國在市場經濟道路上，創造了一種不同於西方傳統體系的市場機制。

一方面，它是市場經濟，因為首要的經濟資源的調配是由市場之手來推動的。另一方面，多了一個競爭性的地方政府，增加了中央政府的決策空間，使中央政府從當年計劃經濟下微觀地管，集中到宏觀地管，現在最多是行業管控。中央政府的職能由此發生了改變，我把這叫“長期國家發展管理”，區別於美國和歐洲那種短期的宏觀調控。現在常説國家宏觀調控，其實整個中央經濟工作的中心還是長期的國家戰略，宏觀調控只是個短期手段，在歐美國家，就只有短期的宏觀調控。

中國市場經濟更有效率

競爭性地方政府體系的出現又導致了第二個變革，產生了一系列西方市場經濟不存在的經濟規律，或者説改變了西方市場經濟固有的規律。

首先，中國這種市場經濟的投資率，長期來看顯著地高於西方。原因何在？中國操心的問題從來都是經濟過熱，而在西方是經濟反週期，需求不足是它最大的問題，凱恩斯經濟學出籠的背景就是長期的經濟大危機，需求不足。而在中國，從來只有經濟過熱的問題，為什麼？因為這個“三維”市場經濟之中的“一維”，即地方政府，在企業分散性的投資建設中提供了一個起始性投入，導致了在同等規模的創業行為中，中國企業的投資規模低於西方，因此投資回報率高於西方。經濟學上很容易證明，在其他條件一致的情況下，中國經濟整體的絕對投資率要高於西方。

其次，中國這種市場經濟的第二種交易費用低於西方。企業跟企業打交道有交易費用，但是企業和非企業的主體打交道，比如政府、環保機構、民權機構、律師、會計師等等，交易費用會更高。要不然，就無法解釋美國為什麼有這麼龐大的中介行業，按照最近世貿組織的統計，交易費用在美國經濟中要佔到40%~50%，這筆費用不是在生產過程中發生的，而是人與人打交道的過程中發生的。交易費用在歐美國家的市場經濟中，表現為交易、合同、財務諮詢、法律服務、政治遊説等等。而在中國，競爭性的地方政府幫助投資者創業，因此它們提供了不可替代的中介服務，而且免費。這種中介服務效率高、速度快，有時候引發不公正，比如徵地問題等，但這些不公正只能通過不斷地發展來解決。簡單地説，第二種交易費用決定企業創業和成功的概率、速度，而在這個問題上，中國的市場經濟顯著高於西方。

相對於傳統市場經濟，中國的市場經濟還有很多其他的優點，在此不再一一列舉。但是這種市場經濟也有一系列的問題，其中最大的問題就是地方政府官員廣泛介入經濟活動，長期以後會不會導致比現在嚴重，或者説越來越嚴重的腐敗問題，甚至是幹部隊伍的貶值問題。這是當前幹部管理面臨的挑戰。

但是換個角度來看，如果把中國這2000多個地方政府排除在經濟活動之外，政府不再管經濟，就像西方的地方政府一樣，只管所謂的公共事務，那麼中國的地方政府官員是會更勤政廉潔呢？還是更懶散腐敗呢？我們不能看到今天有問題存在，就不讓政府參與經濟了，推動經濟發展是地方政府的事業，政府沒有目標和事業是很糟糕的。畢竟，大量的幹部沒有機會升到高級幹部的位置上，因此大多數官員的政治目標，就是推動當地經濟增長。如果把這個機會給剝奪掉，平台沒有了，自負盈虧的機制沒有了，數以萬計的官員難道會更加勤奮有為嗎？會更加不腐敗嗎？

我目前的觀察是，目前中國這個“三維”的市場經濟不僅是改革成功的關鍵，也是中國經濟長期高速增長的關鍵。只要中國經濟還要發展，只要發展還是硬道理，這個“三維”的市場經濟就還有它蓬勃的生命力。毋庸諱言，這個體制目前還面臨很大的挑戰，但是如何解決這個挑戰？是在肯定自己成績的基礎上去尋找解決方案？還是倒過來另起爐灶，搞一個所謂標準的市場經濟？

中國市場經濟還在發展

國內經濟學界現在有很大部分人認為，中國還是要學習西方，我們今天這個制度是過渡型的，地方政府參與經濟是暫時的，中國要長期發展，就要轉型到一個“法治”的市場經濟。什麼叫“法治”的市場經濟？看看這些學者的觀點，很簡單，就是地方政府捲鋪蓋走人，中央政府不要再管這麼多的經濟活動，管宏觀調控就好，一個財政政策，一個貨幣政策。這不就是今天的美國嗎？難道它比“三維”市場經濟更好嗎？

實際上，沒有任何理論或經驗的事實表明，中國的市場經濟是一個過渡的，最終要讓位於所謂歐美的經典市場經濟的制度。今天我們有幸形成的新的市場經濟體系，正處在它形成發展的初期階段，我們應該繼續堅持在這條道路上探索。大家應該有這個耐心給它成長和試驗的機會，中國的經濟制度不是人為設計出來的，不是哪一個天才的經濟學家、領導人設計出來的。領導中國改革的是鄧小平，但他只有一句“摸着石頭過河”。鄧小平沒有設計今天這個制度，他只是打開了一個試驗的空間，讓無數的地方政府、企業家作為經濟主體，來參與搭建新經濟制度的工程。這是一個十幾億人的工程，30多年走下來了，走到今天，這個路還沒有走完，每天都在創造。

我們要給有個性的政府官員一點掌聲、一點空間。很多改革的措施，其實背後有很多有個性的官員，他們功不可沒。我的博士論文寫鳳陽的包產到户，我查了當時所有的檔案資料，發現沒有當地縣長、地委書記一班人的支持，包產到户是搞不起來的，就是縣長、地委書記這班人在頂着搞，這叫有個性。改革就是一系列有個性的官員頂在一線，但是現在媒體經常去嘲笑他們。改革就是大膽試驗，在中華人民共和國憲法的框架內，八仙過海，各顯神通。我們有全世界最大的思想試驗場，全世界所有的理論只要產生，很快就傳遍中國了，不僅傳到教授的課堂上，也傳到市委書記、市長的辦公會上。這是一個無數人蔘與的大學習、大比賽，中國知識更新的速度，全球無與倫比。只要想一想，30年前的教科書説什麼，今天説什麼？30年前市委常委辦公會開會時講什麼，今天講什麼？那時候的那套話語，今天還有嗎？那反過來看看美國呢？看看英國呢？它們今天講的和30年前有什麼區別？而且在歐美，宗教、政治不正確，就什麼都不要談。

我最後的結論是，中國改革以來走過的路，是一條正確的、建構性演化的道路。中國的制度不是天才設計的，也不是照抄西方的，是因為中國有偉大的領導人做出決策，創造出一個競爭、學習、比賽、創新的試驗場，逐漸走出了今天這個局面。西方自由主義大師哈耶克認為，人類智慧的水平還不足以解釋一個大的社會制度的秘密。因此，不可能有天才能設計出一個制度，適應於一個民族的今天和明天。適合這個民族生存和發展的制度，只能來自這個民族自身的、有廣泛參與的、有深刻總結的歷史實踐，**我把這個歷史實踐叫做建構演化。**希望我們民族有足夠信心，不要在這個轉折的時刻，來了一場莫名其妙的革命，把這個建構演化的過程給打斷了。畢竟革命不會創造，只會中斷。我們已經處在一個創造性的歷史進程中，為什麼不去珍惜它呢？希望中國這個建構演化的、有廣泛參與的、創造自己特色制度的道路，能夠繼續走下去，為全球性的制度多樣化做出自己的貢獻。

作者系復旦大學新政治經濟學研究中心主任