陳柏峯：地利共享是世界通則

最近讀到傅蔚岡先生的短文《不必妖魔化土地自由流轉》。傅先生認為，隨着城市化，越來越多的農村土地會被變成為建設用地，也隨之帶來了諸多糾紛。糾紛之所以產生，是因為在現有的制度框架下，農民獲得的收益過於有限，僅限於“農業用途”；他認為應當允許集體土地直接入市，由農民直接分享土地增值。這種觀點也不算新鮮，它是當前媒體和“公知”中頗為流行的觀點。

這種觀點認為，讓少數城郊農民獨享土地增值，這是他們的運氣，並無不妥，因為運氣無所不在。如果制度阻礙了城郊農民獨享土地增值，那就屬於“強制性的社會均富”。可惜的是，按照這種説法，“強制性的社會均富”倒是世界各國的通則。城郊農民可以分享土地增值，本質上源於土地用途管制和土地規劃。而土地用途管制和規劃是全世界的通則，且各國制度都不會讓剛好處於規劃區的土地所有者獨享土地增值收益。

英國最早構想對從規劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對受損失的土地所有人進行補償。1662年法案首次將此構想付諸實踐，它授權向倫敦街道拓寬後地產得到“改善”的所有人徵收一筆資金。1909年和1932年的規劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規劃當局對因規劃方案實施而引起地產的任何增值徵收改善金，税率從起初的50%上升到後來的75%。由於這些規定在實踐中的實效不好，1942年，國會成立的厄思沃特委員會建議把未開發土地增加使用強度和密度的發展權國有化。

於是，英國1947年《城鄉規劃法》設立了土地發展權制度，並使發展權及相關利益實現了國有化。該法規定，一切私有土地將來的發展權移轉歸國家所有，私有土地也只能在原用途的範圍內進行利用。若私人想變更土地用途，必須向規劃當局申請許可。如果許可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付開發捐，其具體數額按變更用途后土地自然增漲的價值計算，根據預先評估數額支付。後來，考慮到市場因素，開發捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%。此後，由於英國工黨和保守黨關於經濟政策的基本觀點不同，該制度幾經變化，但確保因開發而引起的土地增值部分國有的基本制度未變。

法國在20世紀50、60年代，通過頒佈一連串的法律法規，完備了城市規劃和建設的法制，建立了土地開發法定上限制度，引入超額開發付款機制。法國的法定上限密度限制，規定屬於土地所有權之一的建築權有一低水平的上限容積率限制，超過限制的建築權屬於地方政府所有。建築開發人若想超過上限進行建築，須向政府支付超過負擔款，購買超過標準的建築權。這一規定的直接目的是消除土地所有者之間因規劃控制而導致的土地發展權不公，穩定地方政府財政收入，控制地價。此外，法國還有政府預先購買土地制度，據此控制土地價格的機制，使土地價格不包括增值。地方政府使用國家權力用低價購買土地，配以設備，再將土地投入市場。這樣，地方行政部門運用法律工具與財政手段，獨佔了土地增值所得。

1960 年代，土地發展權觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標誌性建築保護法案中引入土地發展權轉讓機制。1970 年代，美國不少州開始啓動土地發展權轉讓項目，到 2007 年已至少有 181 個項目在 33 個州實施。在土地分區管制下，法律賦予所有的土地平等的定額髮展權，但開發建設工作只能在建設規劃區內進行，建設規劃區之外的土地發展權只能通過轉讓來實現。土地發展權轉讓制度中，先對土地進行分區，然後將“發送區”的土地發展權轉讓給“接受區”。一旦“發送區”地塊的土地發展權被買走，該地塊將永遠不能被開發，而“接受區”地塊上可建造的建築面積是兩個地塊的土地發展權所含建築面積之和。“發送區”和“接受區”有明確的地理範圍。“發送區”是土地保護區，“接受區”是被引導的城市發展區，它的土地開發密度和強度因土地發展權的“接受”而變得更高。

西方國家的土地制度實踐，看起來有很大差異，但就保障社會公平來説，殊途同歸。英國、法國的法律規定土地增益歸國家部分所有，這大體是公平的，防止了因土地區位、城市規劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價值相當、用於種植農作物產出一樣的兩塊農地，若其中一塊被納入城市發展規劃區，可以變成建設用地，其地價立刻飛漲，而這僅僅取決於政府的城市發展規劃。少數土地的非農使用能夠實現鉅額暴利，這等於賦予了土地所有人額外的經濟特權，而他們對土地升值並沒有任何貢獻，因此會鼓勵不勞而獲，違反了公平原則。在美國土地發展權制度下，同一區域內相同面積的不同地塊，其土地發展權配額是相同的，因此對所有的土地也是公平的。土地發展權定額配置和轉讓制度可以平衡政府規劃對土地價值的影響，減少或避免土地法規帶來的市場扭曲，更正政府規劃帶來的利益分配不公平現象。按規劃高強度發展的土地所有人，必須向限定為低強度發展的土地所有人購買發展權，從而將受規劃限制而不能直接行使的發展權轉移至可開發的土地上，進而達到利益均衡。這保證了不同位置的相同面積土地的發展機會和所得利益均等。

西方主流國家的土地制度都能防止少數人獲取土地發展增益，也即防止剛好位於特定位置的土地所有權人獨享土地增益。因此幾乎可以説，地利共享是國際通則。目前中國的農地非農使用制度與英國的土地發展權國有制度接近，土地發展增益幾乎全部國有。這種模式在實踐中遇到了一些問題，故有傅蔚岡先生之類的學者主張，農村土地自由進入建設用地市場，或者按照土地徵收後的用途和市場價補償農民。這種“農民利益立場”的主張，其本質是失地農民獨享土地發展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發展權定額私有明顯不同，它缺乏美國製度中不同地塊上發展增益的平衡機制，以及所有的土地所有權人對土地發展增益的共享機制。它未考慮並無被徵地機會的大田農民對土地發展增益的分享；而在現有制度模式下，大田農民還可能通過公共財政來實際分享土地發展增益。

目前徵地制度按農用價格補償失地農民，這也存在問題。失地農民雖然不能獨享土地發展增益，但他們至少可以參與分享一定的發展增益，甚至在其中應當享有優先地位，畢竟土地發展增益的實現有賴於他們的土地所有權。而且，中國農民不為城鎮社會保障體系所覆蓋，土地因此構成農民農業就業權和社會保障權的載體。農民失去土地，就會同時失去就業和社會保障，因此理應讓他們參與分享土地發展增益。問題應當得到積極解決。温家寶總理在去年年末的中央農村工作會議中指出，“保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益”，“大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例”，這為問題的解決指明瞭方向。那就是讓失地農民得到更多的土地增值，但是，這絕不是讓失地農民得到所有的土地增值，更不是讓農村土地自由進入建設用地市場。

賀雪峯：農地徵收的利益博弈