國土部三年來首次公佈耕地總量數據

國土資源部日前發佈“2011年度全國土地變更調查數據”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。這是官方三年來首度對外發布這一數據。

18億畝耕地總量紅線似乎無憂，但個別省份耕地後備資源已近枯竭，落實耕地佔補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地佔補平衡的情況。這種背景下，已經執行多年的跨省佔補平衡的禁令是否會被突破？

已三年未公佈耕地數據

2011年度，全國耕地減少532.7萬畝，其中建設佔用耕地485萬畝，災毀耕地33.5萬畝，生態退耕14.2萬畝；同期耕地增加483.7萬畝，增減相抵，耕地面積淨減少49萬畝。

2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設佔用耕地485萬畝，佔比為91%

2009年2月，國土部公佈數據顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。

自此之後，國土部在三年多的時間內再未對外發布過全國耕地面積的數據，這一數據也連續缺席了2009年、2010年、2011年的《國土資源公報》。而此前，這原本是每年《國土資源公報》的核心數據之一。

外界難以知曉全國耕地數據三年未更新的緣由。此前曾有傳言稱國土部在進行第二次全國土地調查時發現全國耕地數據有大幅增加，但這一説法未得到過官方回應。

按照《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。據官方統計，近年來全國耕地面積減少速度已放緩至每年百萬畝以下，而此前的1997～2007年，中國平均每年減少的耕地面積高達1132萬畝。

應對“佔優補劣”

我國耕地面積的減少，建設佔用是最大的原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設佔用耕地485萬畝，佔比為91%。

作為應對之策，佔補平衡政策被推出：地方如果建設佔用耕地，必須補充相應的耕地。但在實際操作中，地方時常佔優補劣，佔多補少，甚至有地方在佔用城郊優質的耕地資源後，將山上的土地“開發”成耕地資源，用來佔補平衡。

2009年，國土部通過對全國耕地質量進行等級調查與評定，將全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差。此舉的一個目的就是在防範地方佔用耕地“佔優補劣”時，監管部門更加有可操作性。

國土部土地整理中心副主任鄖文聚對《第一財經日報》表示，國務院2005年曾制定《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，對地方政府考核主要是三個指標，除耕地保有量和基本農田保護面積外，第三個就涉及佔補平衡，要求“省級行政區域內各類非農建設經依法批准佔用耕地和基本農田後，補充的耕地和基本農田的面積與質量不得低於已佔用的面積與質量”。

“如果佔補平衡這一項不合格，那就會考核認定為不合格。”鄖文聚認為，現在有了耕地質量等級數據，可以對地方佔補平衡工作進行更嚴格的監管。

鄖文聚認為，隨着工業化和城市化的發展，近郊的優質土地被徵佔成為普遍現象，也是一種必然，每年國土部門都會對地方佔補平衡工作進行專門的檢查，檢查結果要向國務院彙報。

他還介紹，除國土部門的監管外，農業部門也會對佔補平衡所涉及耕地的土壤情況進行檢查。

跨省佔補未鬆口

實行佔補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣佔了之後才有能力去補。但國土部表示，東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地佔補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地佔補平衡的情況。

此前曾有觀點認為，如果本省（區、市）難以實現佔補平衡，也可實行跨省（區、市）的佔補。例如，上海耕地後備資源不足，難以補充建設所佔面積，是否可以去新疆等地購買一定指標的耕地，用來佔補平衡？

這種看似公平的交易一直未曾合法化。國務院在2004年就下發通知，要求嚴格控制易地佔補平衡，未經國務院批准，不許跨省域進行耕地佔補平衡。此後的2008年，國土部又通過緊急通知的方式對地方強調了這一規定。

鄖文聚認為，一旦開了跨省佔補平衡的口子，地方可能就不會再去從節約集約的角度挖掘用地潛力，所以中央目前還沒有在這個問題上鬆口。

“禁止跨省佔補平衡，是為了落實集約節約利用土地的精神，倒逼地方轉變粗放的用地思路。”鄖文聚稱，如果本地耕地後備資源不足，那就應該減少用地規模，少佔用耕地面積，多利用未利用地等其他性質的土地，或者調整用地的空間佈局，通過這些手段去挖掘用地的潛力。