從“雙軌制”下的利益衝突看我國養老保險制度改革

養老金雙軌制成了近兩年的熱點話題。雙軌制指不同工作性質的退休人員實行不同的養老金制度：政府機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度;而企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度。是什麼使企業職工和機關事業單位人員退休後，養老金存在明顯差異，又當如何突破？“雙軌制”將如何改革？記者就此話題採訪了中國人民大學教授、中國社會保障研究中心主任鄭功成。

一

記者：我國2006年施行的《公務員法》第七十九條規定，公務員退休所需經費，由國家財政予以保障。您認為，當初這樣的制度設計是出於什麼樣的考慮？

鄭功成：我記得當年參與審議《公務員法》時，大家關注的主要是公務員的界定、考錄、職責等問題，對社會保障倒沒有太多討論，這主要是大家覺得公務員的社會保障應通過專門立法來規範，同時，在漸進改革的大背景下，機關事業單位的養老保險制度改革都沒有經過試點，要在立法中明確幾乎不可想象。我個人多次參與過《公務員法》的立法調研、討論和全國人大常委會對《公務員法》的二次審議，對公務員的社保制度改革亦提出過相應的立法建議。但該法確實留下了一些缺憾，如未能明確公務員養老保險制度的改革目標與方向。

記者：養老金的雙軌制在當下還是否有它的合理性？公務員退休金基本水準需要與企業持平嗎？

在“雙軌制”下，企業職工和機關事業單位人員退休後,養老金存在明顯差異，您如何看待？

鄭功成：當然，這一現象是歷史遺留問題，即在“摸着石頭過河”年代裏的漸進改革，往往是針對某一地、某一行業、某一羣體先進行改革試驗，然後再逐漸擴展，這種改革不可能是成熟的改革。我國企業職工養老保險制度改革始於20世紀80年代中期，1995年正式建立統賬結合模式的養老保險制度，但並未對機關事業單位退休制度同步改革，此後的養老保險改革也一直圍繞着職工養老保險制度進行，近幾年又增加了農民、城鎮居民養老保險等，而機關事業單位退休制度一直停留在原地並延續着以往的做法。

需要指出的是，當前兩大羣體養老金待遇懸殊並不是兩個制度並存的必然結果。因為世界上許多國家基於對公職人員受財政供養與隊伍穩定的特點，為了方便管理與控制，通常也是單獨建立制度，德國、日本等國甚至在職工隊伍中也存在着多元制度安排，但不同制度安排的養老待遇差距極小，從而並未構成不同羣體之間的矛盾衝突源。因此，理性地看，當前問題的關鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距。

“雙軌制”伴生着三個問題：一是籌資環節，企業職工要繳納養老保險費，而機關事業單位不需繳費，這是個人義務方面的不公平；二是基金財務管理環節，職工基本養老保險採取統賬結合模式，機關事業單位採取現收現付模式，前者受繳費多寡與基金收益的影響，後者可以旱澇保收；三是待遇發放環節，職工基本養老金待遇隨物價上漲等因素而調整，而機關事業單位退休待遇卻與在崗者工資增長直接掛鈎，前者符合養老保險制度保障退休人員基本生活的初衷，後者顯然增加了退休者直接分享國家發展成果的福利份額。這樣，兩個制度下的人羣的養老保險權益日益失衡，待遇水平差距日益擴大。

當前機關事業單位退休待遇與企業職工養老金待遇的差異，當然不具有合理性。縱觀世界，各國的法定養老保險制度都是基於促進公平而非放大不公而設計的，不可能出現不同羣體相差幾倍的現象。當然，公務員退休制度改革也不是簡單地等同於要與企業持平，而是應追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在機關事業單位工作或在國有企業工作而出現養老待遇懸殊的現象，也不應當讓同一批年輕人因到不同崗位工作後再繼續着以往養老待遇懸殊的現象。

記者：您認為改革雙軌制需要突破哪些問題？

鄭功成：不能説政府未做任何努力，而是這種努力尚未見到切實的效果。之所以改革難以取得突破，我認為阻力來源於兩個方面：首先當然是機關事業單位不情願放棄待遇優厚的退休制度，現行做法甚至還在讓年輕一代繼續傳承，這應當是高校畢業生報考公務員熱的一個重要原因。其次也有準備不足的原因，如事業單位是中國特色的組織，其中既有公益的也有贏利的，在未能合理分類並理順其與國家財政關係的情形下，要順利推進養老保險制度變革顯然不可能；再如機關事業單位自新中國成立以來就是一個整體，其工作人員都是依靠國家財政供養的國家僱員，現在要將其分割開來，讓事業單位向企業看齊，公務員繼續不動，這種取向不僅不能真正化解當前“雙軌制”下的矛盾，還會增加事業單位工作人員與公務員的新的利益衝突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是導致這幾年來呼聲很高、行動遲緩的重要原因。

二

記者：今年兩會期間，您做客人民網強國論壇的時候提出了一個“三步走”的改革方案，為什麼不能一步到位？您説的三步走的第一步又如何實現？

鄭功成：作為專業研究者，我不僅注意到許多人對“雙軌制”的批評，而且收到過不少正在遭受不公待遇的企業退休人員的來信，他們要求將兩種制度合併成一種制度的主張與我的專業理念是完全一致的，這就是要縮小養老待遇差距、實現養老保障權益公平，最終建立起平等的、統一的國民養老金制度。然而，基於現實，基於過去5年事業單位養老保險制度改革並不順利的客觀事實，理性告訴我，所謂“一步到位”可能等於遙遙無期。因為這兩個制度無論是籌資機制、財務機制還是待遇調整機制都完全不同，要一步整合成一個制度根本無法取得共識，路徑依賴的慣性要改變並非易事。因此，我關注的是此事不能再等待了，而是應當儘快積極、理性地行動起來，而分步推進制度變革可能不失為可行之策。否則，再過五年也難有進展。我的基本主張概括起來就是在人民網與網友交流過的觀點，即機關事業單位養老保險制度改革刻不容緩，與其數年來坐而論道，不如立即起而行動。

儘快推進改革是基本出發點，而分步走可能會極大地減小阻力。第一步是儘快為機關事業單位建立公職人員基本養老保險制度，讓其工作人員承擔相應的繳費義務，同時實行統賬結合財務機制，即先實現與企業職工義務平等與財務機制統一的目標。第二步是對其待遇進行結構分解，即將退休金分解成基本養老保險金與職業年金，用雙層結構替代單一層次，其中的基本養老保險金與企業職工基本養老金相同，職業年金與企業年金相對應，逐步降低機關事業單位工作人員的基本養老保險金，使之與企業職工基本養老保險金待遇接近。第三步是放棄機關事業單位退休金與工資增長掛鈎的機制，代之以與企業職工養老金計發辦法一樣的機制。至此，導致兩者之間差距的因素就消除了，制度並軌也就水到渠成了。當然，在推進機關事業單位養老制度改革的同時，我認為還應對企業退休人員特別是那些原來與機關事業單位工作者具有相同身份與工資水準的老年人給予相應的補償。這一方案最早源於我在2008年前主持完成的《中國社會保障改革與發展戰略》報告中，如果前幾年按這樣的思路推進，現在或許已經走完第二步而進入第三步了。

至於第一步，只要放棄機關單位與事業單位分割而行的思路，而是採取整體聯動的做法，應當是可以迅速啓動的。因為任何人都不應拒絕為自己的養老保險承擔相應的繳費義務。

我要再三強調的是，“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過渡辦法”是整個社會保障制度改革都應遵循的根本原則，即老一代人無論是在機關事業單位還是在企業，都不能待遇差距大，而應當按照貢獻大小、職級與工齡等享受相應的待遇；新參加工作者無論是公務員或事業單位職員還是企業職工，都應平等參加養老保險並享受相應的待遇。當前存在的不同羣體老年人養老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險與福利待遇，都是不正常現象，必須通過改革來矯正。

記者：您的“三步走”方案中的第二步説機關事業單位工作人員的“基本養老保險金”與企業職工“基本養老保險金”相同，“職業年金”與“企業年金”對應。可是我國的企業年金髮展緩慢，貫徹起來不太容易。“職業年金”與“企業年金”如何對應呢？

鄭功成：將退休金分解成兩個層次是對這一制度的結構優化，因為根據現行制度安排，機關事業單位工作人員退休後只有一種待遇，而企業職工將來還會有企業年金作為補充（事實上已有部分企業職工享有企業年金），如果不實行結構分解，不僅改革無法推進，也絕對不可能建立統一的國民養老金制度。結構優化已成為機關事業單位養老保險制度改革的重要前提條件，也是促使其與職工基本養老保險制度殊途同歸的必需途徑。當然，在將機關事業單位養老金進行分解的同時，還需要同時提高勞動者的勞動報酬並普遍性地建立企業年金。在當前的情形下，不能指望單純推進養老保險制度改革便可以解決問題，它必定要以收入分配製度改革作為背景。

三

記者：有專家認為，對於養老金雙軌制改革，不要再做試點，直接啓動改革，您怎麼看待這個問題？

鄭功成：我不知道這位專家講的養老金雙軌制改革是什麼意思，如果是指將兩個制度立即併成一個制度，恐怕只能是畫餅充飢，結果仍可能是原地踏步。因為若將機關事業單位優厚的退休金迅速削低到企業退休人員養老金的水平，改革的阻力可想而知；若將企業退休人員的養老金待遇立即提升到機關事業單位退休待遇的水平，也會引發討論。因此，還是在明確目標與方向的條件下，迅速啓動機關事業單位的養老保險制度改革，同時對企業老一代退休人員給予相應的補償，儘快縮小兩者之間的待遇差距。無論在哪種制度下都應當實現同一代人的養老待遇走向公平。不過，我贊同這位專家的另一個觀點，即機關事業單位養老保險制度改革不要再做試點，而是直接全面啓動。客觀而論，我國社會保障改革早期試點先行是一個經驗，但也留下了諸如現實中的“雙軌制”矛盾等教訓，適宜的做法是，認真調研，審慎決策，果斷快速推進。否則，將始終處於被動之中。總之，“雙軌制”下的現實矛盾必須儘快化解，它既需要堅定不穩地推進，也需要理性與智慧。（本報記者 柳 霞 本報通訊員 韓建鳳）