民航發展基金替代機場建設費被指換湯不換藥

陳姍姍郭晉暉夏清逸

全國人大代表：已無存在必要，設立民生收費理應經人大審批

長期為人詬病的“機場建設費”將被換湯不換藥地納入“民航發展基金”，從某種程度上説，這種改名的實際意義。可能只在於迴避質疑。

昨日，財政部頒佈了《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，從4月1日起徵收民航發展基金，由原來的民航機場管理建設費(民航乘客購票時繳納，俗稱“機場建設費”)和民航基礎設施建設基金(航空公司繳納，下稱“民航基建基金”)合併而成，原徵收標準不變，僅徵收後的使用範圍有所擴大。

在今年全國兩會上建議取消機場建設費的全國人大代表葉青昨日接受《第一財經日報》採訪時認為，機場建設費原本只是一個權宜之計，如今已失去存在的合理性與必要性；而從預算改革的角度來説，涉及民生的收費，應經過人大審批。

也有財税專家對本報分析稱，出台這一《辦法》，是在迫於阻力無法取消機場建設費的背景下，有關部門試圖對其加以規範的一種努力。

只有名字變了

根據《辦法》，在中國境內乘坐國內、國際和港澳台地區航班的旅客，以及在中國境內註冊設立、並使用中國航線資源從事客貨運輸業務的航空運輸企業和從事公務飛行的通用航空企業應繳納民航發展基金。

其中，乘坐國內航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元(含旅遊發展基金20元)；對三類人免徵，即持外交護照乘坐國際及地區航班出境的旅客、年齡在12週歲以下(含12週歲)的乘機兒童和乘坐國內支線航班的旅客。

本報注意到，《辦法》關於航空旅客繳納、免徵範圍和繳納標準的規定，同原機場建設費的實際徵收操作沒有差異。另外，關於航空公司繳納部分的規定，也同原民航基建基金大致相同，不過從事公務飛行的通用航空企業此次被新納入徵收對象行列。

主要的變化在於資金的用途。根據《辦法》，此次合併後，民航發展基金的使用範圍將比原先的機場建設費和民航基建基金有所擴大，除用於傳統的機場、基礎設施建設外，還將對貨運航空、支線航空、國際航線、中小型民用運輸機場(含軍民合用機場)進行補貼；以及用於民航節能減排，通用航空發展，民航科教、信息等重大科技項目研發和新技術應用等。

還有沒有存在的必要？

正是由於這種“換湯不換藥”的更名，引起了廣泛爭議。有網友發表評論稱，由於建設機場的熱潮已經過去，“機場建設費”這個名稱已經説不過去，而換成“民航發展基金”就可以把實質上的機場建設費長期化、合理化，因為“民航發展”是一項沒有止境的工作。

葉青也認為，《辦法》規定的徵收、管理辦法沒有實質變化，改個名字似乎只是讓收費“變得好接受一點”。這位湖北統計局副局長對本報評論稱，在機票價格之外另外收取民航發展相關費用的理由本身就值得商榷，現在財政收入每年超過10萬億，為什麼不能捨棄區區200多億的收費，減輕航空旅客負擔呢？

根據全國人大代表、廣東省茂名市工商聯主席陳華偉的一份書面報告，原機場建設費的收費依據是1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關於整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》。陳華偉認為，該意見是三個部門會商出台的文件，既未經全國人大常委會審議，也未經公眾聽證。它徵收的合法性、合理性從一開始就站不住腳。

“航空公司已經向機場支付了各項設施的使用費用，並且還要每年繳納民航建基金，而這些費用已經含在機票裏了，為什麼旅客還要再掏錢出來繳納另一筆機場建設費？”一名航空業內人士在接受本報採訪時也發出這一質疑。

此外，此類收費標準的制定，也遭到質疑。如中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、中國航空法律服務中心首席專家張起淮律師對本報稱，《辦法》中規定的徵收標準，沿用了舊有的標準，似有不妥，應根據民航發展的歷史數據和現實速度以及未來發展需要進行詳細的測算和論證。

行業、部門利益

儘管機場建設費自1992年開徵以來就一直飽受爭議，但出於維護自身利益的考慮，包括首都機場在內的國內主要機場，都希望政府能繼續徵收機場建設費，並一直在與財政部、民航局就機場建設費政策進行溝通。

目前，機場建設費也的確是國內機場的一項重要的收入來源。記者查閲多家機場上市公司的2011年年報顯示，2011年，白雲機場(600004.SH)的營業總收入為42.39億元，其中機場建設費返還收入就達到5.64億元，佔總收入的13.79%；首都機場(00694.HK)的總收入為65億元，其中機場建設費返還收入達到10.01億元，佔總收入的15.41%；而美蘭機場(00357.HK)去年總收入5.65億元，其中機場建設費返還達到1.19億元，佔總收入的21.04%。

而在2011年，白雲機場、首都機場和美蘭機場的淨利潤分別為6.97億元，11.14億元和2.9億元，如果三家機場沒有計入機場建設費返還，盈利將會大幅下降，甚至有接近虧損的危險。

除了機場收入，部門利益也是一大阻力。

“取消機場建設費的最大阻力在於民航局。”葉青説，“這部分錢有一半留在民航局，雖然中央屢屢強調對政府性基金的審計監督，但費一旦收上來，很難説每筆錢都會用到規定的地方去。”

根據現行的財政體制，民航機場管理建設費和民航基建基金屬於中央政府性基金。2011年民航基建基金收入60.88億元，民航機場管理建設費收入147.08億元，兩項基金合計207.96億元；而在2012年財政預算中，這兩項收入合計218.35億元。

也有專家認為，出台《辦法》具有一定的進步意義。中國政法大學財税法研究中心主任施正文就認為，出台《辦法》可對原機場建設費的徵收和使用進行規範。

施正文説，機場建設費屬於政府性基金，是中國非税收入的一種。中國税制的改革方向應該是逐漸減少非税收入，將更多的非税收入轉為税收，從而能夠更好地對它們的運行狀況進行監督和管理。但“從目前的情況看，機場建設費不能轉為税收，雖然備受詬病，卻又無法取消，所以就只能出台條例在現行框架下，對這部分資金的徵收、使用、權限等等制定規範，此外，機場建設費改名‘基金’之後，也與政府性基金相統一。”

收不收費，該誰説了算？

設立民航相關收費是否需要經過聽證？行政部門是否有權設立？程序問題亦是爭議的一個焦點。

上述陳華偉報告即認為，自2002年開始，財政部已經連續三次發文延長機場建設費的收費年限，最新一次是2010年，規定從2011年1月1日至2015年12月31日，繼續徵收機場管理建設費，這種由行政部門發文任意延長收費的做法並不合理。

葉青則認為，從現行的法律法規來看，此次財政部出台暫行條例只是部門規章，符合其法律權限，而且從實質上看，《辦法》也只是將國務院2010年的有關批覆具體化。

施正文認為，由於只是更改了名稱，並沒有增加税負，財政部可以出台這樣的規定。但問題是，這只是一種過渡時期的辦法。政府性基金同樣是對公民財產權的分割，不能再僅僅靠部門規章就能決定徵收。

“這種做法不能長期下去，應進一步推動税費改革，政策出台的法律層級必須提高，對於這種涉及增加公民負擔的政策，應該至少由國務院，甚至要由全國人大廣泛徵求各方面的意見後再出台政策。”施正文説。

葉青也建議，下一步預算法的修改，應該規定一些收費項目，不管是徵收辦法，還是暫行條例，都要經過全國人大常委會的批准。