中央91個部門公開預算未單獨列出三公經費

本報記者 王亦君 實習生 孫翠翠

公佈時間比前兩年早，預算報告格式統一，部門預算表格增加到五張，文字解釋説明性內容比去年詳盡；在預算的類、款、項、目等公佈等級中，有些科目公佈到了款或項，政府性基金支出首次編入預算；最受公眾關注的“三公”經費沒有單獨列出，公開仍顯粗放，科目公佈較為寬泛籠統，其具體的支出結構、去向無從知曉，許多公眾的第一反應依舊是“看不懂”，這是已經進入尾聲的中央部門公佈2012年預算的基本情況。

截至4月29日，公開預算的中央部門數量為91個。對於已經進行了3年的中央部門預算公開，全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪接受中國青年報記者採訪時評價，“每年都有一些進步，但還有很大改進空間。”

中國財政學會副會長、中國人民大學教授安體富表示，雖然今年各部門公開的預算內容更細了，但這些整體性數據羅列在一起，還是顯得粗略，所能説明的內容偏籠統，大家還是看不太懂。

全國人大代表、全國人大財經委副主任委員吳曉靈也坦承，這幾年政府在財政預算完整性、精細化和透明度方面做了大量工作，但是離公眾希望的真正能夠徹底看清政府的錢從哪裏來，每一筆錢都花到哪裏去，花的效益怎麼樣，還有很大的差距。

一些專家提出，預算公開的目的是讓公眾知曉並監督政府的具體資金去向，也就是説監督政府的錢到底花在了什麼地方，現在的預算公開還難以達到這一目的。

經濟分類賬本何時公開

蔣洪説，今年公開的預算表格與去年的水平相差無幾，沒有明顯的進步，其中最大的問題是本來需要着重展示的支出信息中的經濟分類完全沒有展現。在他看來，支出的經濟分類信息應該成為預算公開的一個必要組成部分。

據瞭解，目前的預算公開主要是功能分類賬本，簡單説就是按照錢的功能所做的賬本。顯然，按購買的商品或服務來分類的經濟分類賬本要比功能分類賬本更詳細。

在部門和單位預算中，支出的功能分類會趨於簡單化，支出的經濟分類的公開就更顯重要。例如，對於教育部門來説，按功能分類主要就是教育，人們只知道這筆錢用在教育上，但具體怎麼用卻不得而知。如果再從經濟分類來看，人們就可以知道這筆錢中有多少用於教師、員工的工資獎金，多少用在教學業務上，多少用於教學設備，多少用在教學樓或有關建築上，這樣，對這筆支出的內容就有了更多的認識。

“功能分類主要是按照政府活動的目的劃分，例如教育、醫療衞生、公共安全等。經濟分類是根據支出的實際用途劃分，人員工資、獎金、差旅、接待、會務、汽車購置等行為都在支出經濟分類中。”蔣洪説。

“這樣的支出分類是日常財務上最詳細記錄，是最容易拿到的數據。”蔣洪認為，如果支出經濟分類能夠在預算中得以充分展現，“一部分‘三公’經費的支出也將會有所體現”。

據瞭解，陝西、雲南、廣西等地已將經濟分類的部門預算支出情況進行了公開，“但是這種試點並非普遍現象。”蔣洪説。

在經濟分類賬本中，還包括公務員工資福利支出、“三公”消費支出等各項詳細支出。一旦公開，政府部門的工資、津貼、補助、辦公費、差旅費、出國費、招待費、交通工具購置等幾十款科目就很清楚。目前，這本賬公眾知道的很少，基本上沒有公開。

蔣洪指出，目前的預算公開只涉及到功能分類，沒有做到經濟分類，這使得預算公開的積極意義大打折扣，因為支出的功能分類不能顯示支出的具體流向和形式，它必須與支出的經濟分類一起才能更清晰地顯示預算支出的情況。

蔣洪分析説，部門預算公開自然是建立在各部門的預算制定基礎之上，各部門都有自己的預算數據，依此數據安排日常的收支運營，對於中央各部門而言，預算數據不難獲取。“第一，獲得這類信息是人大審議預算的必要條件；第二，這是世界各國預算的必備內容；第三，經濟分類信息能夠在一定程度上顯示社會公眾比較關注的‘三公’消費的信息，例如接待費、車輛購置、差旅、出國等等；第四，財政部對這一分類做了統一規定，各單位財務的日常記錄主要是這類信息，公開的技術條件是成熟的。”以這幾點為基礎，“公開預算經濟分類在技術上不存在困難，只是願不願意公開的問題”。

公開的預算裏沒有“人”

在今年各部門的預算公開説明中，部門職能介紹、機構情況成為新增加的內容，一個部委內部包括哪些下屬部門和直屬事業單位都被列出。蔣洪認為，這是“一個從無到有的進步。”

但是，“預算公開是為了便於監督，要判斷這錢花在什麼地方、花得對不對，需要具體詳細的數據説明。這就要求預算公開具體到部門有多少員工，統計數字應該有人員狀態，這已是最初步的描述。實際上，部門財務內部應該都有一個審核預算的基本數字表，包括基本的人員、業務、資源佔用情況，各部門都應該有，只是沒有公開。舉個例子説，我們判斷給一個學校撥款多了還是少了，往往會考慮招多少學生，每年畢業多少學生，有多少班級，教師人數是多少以及有多少場地和建築等等。”蔣洪表示。

安體富也認為，預算數據的公開不應以部門為單位，而應具體到各部門中的每個單位。比如，只是簡單公佈某一部門住房補貼的一個總數，意義並不大。如果把該部門下屬每個預算單位住房補貼的數字分開公佈，數字的指向性和可比性才會更強。

既然預算數據的公佈沒有具體到各個部門中的單位一級，那麼各個單位有多少人作為收支預算數額的分母就不得而知。

對此，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青指出，現在公佈的預算裏看不到“人”。

安體富也表示，不久前北京市有關部門在公佈“三公”經費數據時，有些單位公佈了人員編制數量和工資總額等數據，這種能讓大家算出人均數據的做法是一個很好的嘗試。

“三公”經費藏在哪裏

社會高度關注的“三公”經費，已經公開預算的中央91個部門都沒有單獨列出。今年的政府工作報告中提出：嚴格控制一般性支出和“三公”經費，嚴格控制各種論壇、研討會、慶典等活動和樓堂館所建設，切實降低行政成本。

4月18日召開的國務院常務會議做出進一步要求，中央部門要細化“三公”經費的解釋説明，公開車輛購置及保有量、因公出國(境)團組數及人數、公務接待有關情況，公開行政經費支出情況。

對此，葉青表示，部門預算和“三公”經費情況應該同時公佈，這樣老百姓可以對比算出“三公”經費佔部門總預算的比例，以此判斷“三公”經費是否合理。

記者發現，按照預算分類，“三公”經費應當列在“其他一般公共服務支出”一款中。但是，很多專家認為，這並不代表“三公”經費的真實數字，因為在機關賬務之外，還有其他途徑，比如挪用項目經費吃喝。全國政協委員王玉慶在今年全國兩會上也提到，部委和地方政府部門很大一部分“三公”支出是不通過機關財務走賬的，而是由下面的事業單位來承擔。

蔣洪也提到了同樣的問題：“一些部門履行職務的時候到下面去，都是用下面的錢，很多開支實際上也轉嫁到下級單位了。現在我們説的只是他們預算內賬上的這些錢，實際花費的遠不止這些。”