地方隨意徵收價格調節基金被指越權違法
郭晉暉
價格調節基金亂象
在陳洪德看來，可以“設立”和可以“徵收”完全是兩個概念，賦予地方政府設立價格調節基金用來調控價格，並沒有授權政府可以向企事業單位或個人徵收價格調節基金
也許並不是所有人都聽説過價格調節基金，但在中國的很多地方，價格調節基金的確與每個人的錢包密切相關。
在廣東，每升汽油中包含2毛錢的價格調節基金；在海口，買一輛10萬元的車，需繳納價格調節基金300元：在河北，外來建築單位要按註冊人數每人每月徵收2元的價格調節基金。
安徽省黃山市更是規定，在黃山市的中央、省屬企事業單位，按職工月工資總額的1%徵收價格調節基金。
目前，全國大部分地區都建立了價格調節基金，但值得注意的是，這個已經存在了24年的基金，不僅其合法性一直受到質疑，而且，更有多地價格調節基金，曾被財政部以“亂收費”的名義叫停，甚至目前，財政部門內部仍然將其定性為“地方政府違法違規越權成立的政府基金”。
但是，這個基金卻表現出“野火燒不盡，春風吹又生”的生命力，尤其是去年以來的通脹高企，更是加速了地方重啓價格調節基金的熱情。
而據《第一財經日報》記者調查，也是因為該基金模糊的法律邊界，更導致全國各地存在着諸多價格調節基金的收取亂象。有專家認為，隨意徵收價格調節基金，實際上加重了企事業單位和個人負擔，應當規範該基金的徵收。
價格調節基金亂象
所謂價格調節基金，是指專項用於政府平抑物價、平衡供求、穩定市場，重點用於保障人民羣眾特別是低收入羣體基本生活的基金。同時，它也對因居民重要生活必需品價格大幅上漲，導致基本生活受到影響的低收入羣體給予適當補貼。但實際上，在全國各地，這種基金卻以一種混亂的面目示人。
到過三亞的遊客，如果留心門票上的字樣，你就會發現，實際上，你在三亞旅遊的每一天，都在往當地的價格調節基金裏投錢。
著名景區蜈支洲島門票168元，其中8元為價格調節基金；普通景點蝴蝶谷門票33元，其中含有3元政府價格調節基金；在三亞住宿也需要交納每晚2元到11元不等的價格調節基金。
隨着國際旅遊島效應的逐步顯現，三亞2011年接待過夜旅客超過1000萬人次，從數元到十數元價格不等的調節基金也就意味着，這些遊客為三亞當地貢獻了一筆不菲收入。
三亞市物價局新聞發言人陳金波對本報記者表示，遊客能貢獻的價格調節基金只是一小部分，更多的資金來自於房地產交易。
[ 陳洪德認為，價格調節基金的目的在於調控市場、穩定市場，但地方政府這種隨意徵收的行為實際上卻是加重了企事業單位和個人的負擔 ]
按照三亞價格調節基金的相關規定，外埠企業投資三亞房地產需要繳納相當於工程造價3%的價格調節基金，商品房進行交易時也需要繳納銷售額的千分之三作為價格調節基金，由交易雙方平均分攤。
在陳金波看來，三亞市價格調節基金的管理非常嚴格，與全國其他一些地區由地税部門代徵不同，三亞市物價局下設三亞市價格調節基金徵管辦公室負責全市的徵管工作，徵收之後交由財政專户管理，物價部門只能為這筆錢的使用提出建議，使用發放均由財政部門負責。
而在離三亞不遠的海口，購車和出海也被納入了價格調節基金的徵收範圍。
2011年9月28日，律師陳洪德在海口購買一輛22.69萬元的轎車時被海口市價格調節基金管理委員會徵收了776元的價格調節基金，若開着小車從海口港口過海去其他省，每車每次也要徵收2元的價格調節基金。
陳洪德開始懷疑這些收費是不是政府亂收費。他用半年的時間對各地的價格調節基金的文件做了收集、整理和研究，他發現全國絕大部分省市自治區都存在不同程度的價格調節基金，而且，各地徵收對象、徵收範圍以及徵收比例更是五花八門。
追溯價格調節基金的前身，它起源於1988年國務院下通知建立的副產品價格基金，當時處於價格闖關時期，國務院要求大中城市建立平抑副食品的價格基金，基金來源可根據當地情況，多渠道籌集，具體辦法由當地人民政府規定。
這個通知成為地方政府設立價格調節基金的最早依據，通知中所規定的“根據當地情況”以及“多渠道籌集”成為今天價格調節基金各種徵收方式和亂象的政策根源。
據本報記者瞭解，國內各地市價格調節基金籌集主要有三種模式，一是各級政府通過籌措財政性資金安排，納入同級財政預算管理，如北京市、江蘇省、新疆維吾爾自治區以及珠海市等地；二是向社會徵收，如廣東省、長沙市、海口市等地；三是多方面籌集，各級政府財政預算安排一部分，向社會徵收一部分及其他來源，如湖北省、福州市、南寧市等地。
在徵收範圍上也是各不相同。有些地方規定，繳納增值税、營業税和消費税的納税人，應當分別按照實際繳納“三税”税額的1%同時繳納價格調節基金，比如甘肅省和湖北省；成都市則按照納税人銷售收入或營業收入的1%徵收；貴陽市則為銷售收入或營業收入的1%。。
“如果用一個字來形容當前價格調節基金的現狀，那就是亂。”陳洪德接受本報記者採訪時説。
值得注意的是，各地對於價格調節基金的管理經費也有着不同規定，比如廣東省政府的文件授權地方制定管理經費的標準，陽江市甚至規定了要提留高達10%的經費。
根據《陽江市價格調節基金徵集管理辦法》第十三條，從徵收價格調節基金中提取10%作為基金管理和徵集的費用，其中代徵價格調節基金的部門留5%，價格調節基金主管部門從價格調節基金中提留5%。
陳洪德稱，高達10%的管理費用至少表明，價格調節基金已經成為地方有關部門的小金庫，這也違背設立該基金的初衷。
被誤讀的《價格法》第27條
各地開徵價格調節基金的依據主要是三個文件，除了上文中提到的1988年國務院通知之外，還有1993年國務院下發的《關於積極穩妥地推進物價改革抑制物價總水平過快上漲的通知》(國發〔1993〕60號)，其中提到“已經建立了主要副食品價格調節基金的地區，要充分發揮基金的作用；尚未建立基金的地區要儘快建立起來”。
另外一個最直接的法律依據就是現行《價格法》。《價格法》第27條規定，政府可以設立價格調節基金，調控價格穩定和穩定市場。
2009年，廣西物價局向國家發改委發出《關於縣級人民政府是否有權決定徵收價格調節基金的請示》，發改委根據《價格法》第27條覆函稱：“縣級人民政府有權設立價格調節基金。”覆函並沒有明確表示，縣級政府是否能夠徵收，但有些地方也把這個文件看作是開徵價格調節基金的依據之一。
在陳洪德看來，可以“設立”和可以“徵收”完全是兩個概念，《價格法》第27條規定僅賦予地方政府設立價格調節基金用來調控價格，並沒有授權政府可以向企事業單位或個人徵收價格調節基金。
中國財税法學研究會副會長，中國政法大學財税法研究中心主任施正文認同上述這一看法。他認為，開徵價格調節基金本質上和税收一樣，屬於對企業和公民財產權的分割，應該對法律採取從嚴解釋。《價格法》既然沒有明確徵收，那就不應該解釋為可以徵收的方式來獲取基金。
施正文表示，《價格法》只是提出政府設立價格調節基金，法律意義上的政府是五級政府，法律顯然不可能授權五級政府全部可以徵收價格調節基金，因此，可以明確這條是指在財政支出制度中設立價格調節基金，政府應該從財政資金中安排專門資金來設立這一基金，比如北京今年拿出5個億來建立價格調節基金就是一種符合《價格法》原意的做法。
陳洪德認為，地方政府的做法，顯然是故意曲解《價格法》的規定，以擴大地方政府的權力及職責範圍。
廢止爭議
地方政府以不同方式開徵價格調節基金也已引起了財政部門的重視，在財政部門眼中，價格調節基金違法違規越權成立。
去年，財政部駐山西專員辦在其官網上刊登《價格調節基金亟需規範》一文，該文指出，價格調節基金屬於地方政府違法違規越權成立的政府基金，其立法、徵收和使用都亟需進一步加強管理和規範。
財政部等六部委1997年下發的《關於公佈第二批取消的各種基金(附加收費)項目的通知》中則明確規定：“今後，各地區、各部門申請設立各種基金，必須嚴格按照中共中央、國務院《中共中央、國務院關於治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》的要求，報財政部會同有關部門審批，重要的報國務院審批。未經國務院或財政部會同有關部門批准，一律不得設立各種基金。”
財政部駐山西專員辦明確表示，尚無足夠證據可以證明價格調節基金的設立，各地方政府已報經財政部會同有關部門審批或已報經國務院審批。
2008年，遼寧省地税局在答覆本溪市地税局《關於徵收價格調節基金的請示》的覆函中也稱：“價格調節基金未經國務院和省政府批准由地税機關征收，根據省局《關於地税機關征收規費問題的通知》規定，不同意你局繼續代徵價格調節基金等未經國務院和省政府批准由地税機關征收的規費。”
據本報記者瞭解，實際上，價格調節基金屬於國家三令五申廢除的基金項目，財政部曾在2009年回覆中國煙草總公司甘肅省分公司，認為其可以不執行地方政府有關繳納價格調節基金的規定。
這份名為《財政部關於中國煙草總公司甘肅省分公司所屬企業繳納地方價格調節基金問題的通知》(財綜〔2009〕20號)文件中明確指出，“甘肅省蘭州、慶陽、張掖市人民政府要求煙草批發企業按銷售額的0.1%～0.2%或應納税額的2%繳納價格調節基金，屬於地方人民政府越權設立的政府性基金，你公司在甘肅省的所屬相關企業可以不執行當地政府有關繳納價格調節基金的規定。”
由於國務院的嚴加禁止，部分地方政府曾一度停止對社會徵收價格調節基金，但是隨着這幾年物價上漲，廣西等地方政府又向社會開徵價格調節基金。從公開新聞可以獲知，深圳市將於近期開徵這項基金，合肥市也列入了計劃。
陳洪德認為，價格調節基金的目的在於調控市場、穩定市場，但地方政府這種隨意徵收的行為實際上卻是加重了企事業單位和個人的負擔，尤其是像廣東等省份向汽油、燃氣等基礎能源型產品徵收，間接起到了推高物價的作用。
陳洪德建議中央政府儘快對地方政府徵收價格調節基金的行為進行審查並儘快出台政策進行廢止。
陳洪德這種看法顯然無法讓陳金波贊同。以三亞市近年來的實踐看來，價格調節基金對於平抑物價還是能起到積極作用。
陳金波介紹，去年三亞市共完成價格調節基金1.5億元，今年的任務是1.6億元，這些基金徵收上來之後全部用於民生，按照三亞市規定，在項目明確的情況之下，要保證有30%用於菜籃子工程，其中包括投資農業設施、平價超市、生豬生產等，剩餘的70%則用於向城鄉居民發放價格上漲聯動補貼。
由於大量遊客湧入三亞，造成三亞物價高漲，近兩年三亞市不再僅僅是對低收入者進行價格補貼，而是對所有三亞的地區在職人員、靈活就業人員以及城鄉居民進行了全覆蓋。
而目前，三亞正在進行物價補貼的申報工作，今年的標準是每人每月補貼50元，補貼時間為2012年1月～6月(6個月)，每人一次性獲得臨時補貼資金300元。預計受益人數58.6萬人，將發放補貼資金17580萬元。
在陳金波看來，平價超市確實能夠提供讓居民購買到低於市場價格的商品，而更有效的是價格補貼，今年上半年城鄉居民每人都可以領到300元的價格調節基金補貼，在一定程度上，這能夠緩解低收入家庭的生活壓力。
陳金波説，今年徵收的，包括去年結轉的價格調節基金根本不夠給居民發放補貼，三亞市財政會根據差額補足。
施正文認為，中國的確需要進一步規範政府性基金的徵收。政府性基金的規模已經達到4萬億元，卻連一個徵收條例都沒有。一些部門法規實際上授予了省級政府可以徵收基金的權力，這顯然違背了税收法定原則。
“當前應該對價格調節基金進行清理整頓，如果必須徵收的要由國務院批准，對於徵收對象、範圍、比例、減免等內容作出明確規定。”施正文説，近年來政府已經有很強的財力，完全有能力通過財政支出來建立價格調節基金。