消息稱鐵路改革重歸網運分離 已進高層討論階段
屈麗麗
被討論多年的鐵路系統改革終於進入破冰階段。
近日，北京某律師事務所律師向《中國經營報》記者透露，“在鐵路系統改革的方向問題上，國家已初定意向，國家有意將鐵路建設和經營分開，即鋪設鐵路仍由鐵道部來負責，而鐵路運營、車站建設以及機車部分則允許民營資本進入，以提升現有鐵路系統的運營效率。”
目前，這一改革方向已傳達到鐵路系統的地方路局，由地方路局探索具體的改革路徑及可行的方案，而上述律師受地方路局邀請為其提供方案。律師的介入，暗示鐵路改革已經開始進入落地階段。
來自鐵路系統的消息人士則告訴記者，“關於鐵路改革的方案雖已進入高層討論階段，但到真正落地實施恐怕還需要一段時間，地方路局的探索某種意義上是在為改革方案的細化做更詳細的論證。”
探索也好，論證也好，千呼萬喚的鐵路系統改革總算有了實質性的進展。
融資渠道不做任何限制
值得注意的是，鐵路改革的呼聲雖然由來已久，但支持者大部分為鐵路系統外部人士，這也導致多年來的鐵路改革大都是“雷聲大，雨點小”。近兩年來，隨着鐵道部負債率的上升以及中央政府投入的減少，進行改革以方便社會融資逐漸成為了一種內生式力量。
正是這一力量，讓長期封閉的“鐵老大”向外界敞開了一個缺口。
根據最新公佈的數據顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%。然而，僅僅9個月以前，鐵道部總經濟師餘邦利回答媒體提問時還表示，“到2010年底，鐵路的資產負債率應該在57%，資金是有保障的。”
事實上，鐵道部資金緊張的另一個重要原因是中央政府投入在減少，2011年鐵道部的建設資金已經從2010年的7000億元下降到4690億元，今年將進一步下降為4060億元。
與中央政府投入一同減少的，是來自商業銀行的貸款。多家商業銀行信貸部負責人向記者表示，“銀行已經決定不再給鐵路發放信用貸款，抵押貸款也要謹慎。”
加上票據融資的不理想，鐵道部債務性融資的投融資模式正走入瓶頸，中國鐵路建設投資公司(下稱中鐵投)開始走向前台。
今年以來，中鐵投動作頻頻，陸續持有了鐵道部轉交的多條主要快速鐵路線的股權，包括廣深港、滬昆鐵路等。
知情人士向記者表示，“鐵道部的意圖很明顯，就是藉助股權融資的模式向社會募集資本，以此來解決資金不足的問題。過去中鐵股曾有過以京滬高鐵4.537%股權掛牌融資60億元的實例，未來不排除中鐵投以廣深港等線路的股權進行融資。”
中鐵投公司的簡介顯示，“融資工作是中鐵股的核心業務之一，為更好地實施《中長期鐵路網規劃》，推出鐵路跨越式發展，鐵道部積極貫徹落實《國務院關於投資體制改革的決定》，按照‘政府主導、多元投資、市場運作’的原則，努力構建多元化投資主體，建立市場化融資機制，拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業以及民間、境外等資金參與鐵路建設。”
這意味着，中鐵投的融資渠道甚至沒有做任何限制，包括地方政府、企業以及民間、境外資本均可以參與。
然而，即使如此，中鐵投卻難以獨自承擔鐵道部數千億元的資金缺口。中鐵投官方網站顯示，中鐵投注冊資本金1086億元，其以鐵路線股權向社會融資，由於一條鐵路線資產投資高達數千億元，百分之幾的股權就是數十億元的規模，小規模的社會資本很難介入。
與此同時，有實力的社會資本，在鐵道部長期封閉、自成系統的核算體系之下，往往也望而卻步。
據接近鐵路系統高層的內部人士劉凱(化名)向記者透露，“數年前，某保險基金曾經要求給機會進入鐵路系統，然而到了雙方第三輪、第四輪談判的時候，該保險基金已經決定只做象徵性投入。”
的確，一個典型例證是，2006年，國家開始允許保險資金、養老基金、社保基金投資鐵路，可是在全長約1318公里，擬投資2209.4億元的京滬高速鐵路建設中，社保基金的出資卻只有100億元。
劉凱為鐵道部引見的另外一家美國基金，在與鐵道部高層溝通之後則直接表示，“鐵路系統的核算不嚴格、不科學、不標準，根本沒辦法算賬。”
劉凱甚至引述鐵道部總經濟師餘邦利幾年前的感嘆，“鐵道部每年近萬億元資本投下去，這是多少錢呵，但由於缺少市場化的投資主體，境外資本根本無法進入。”
事實上，這個市場化的投資主體，是沒有決策權的少數股東能夠獲得投資收益的有力保證。如果投資主體不能真正市場化，少數股東的投資收益就難於保證，這也正是社會資本進入鐵路體系的最大隱憂。
這意味着，如果不能在制度上做深入改革，因為外界的不瞭解和不信任，鐵路少數股權的項目融資，在對外談判上還會步履維艱。與此同時，鐵道部在吸引外部投資時，能否讓出控制權或決策權也正成為一個焦點問題。
對於社會資本來説，如果沒有決策權，投出的錢就相當於給決策者把玩；而讓出決策權，在鐵道系統則屬於傷筋動骨的事情。
顯然，在民資或者稱社會資本進入的方式上，鐵道部面臨兩個亟須解決的問題：第一：如何建立透明化、市場化的制度取信社會資本；第二，確定哪些領域可以放棄決策權、控制權，以吸引社會資本，以將主要資金聚焦於關鍵領域。
而這兩個問題的解決，直接關係到鐵道部的體制改革，同時也直指自身改革的方向民營資本進入的領域。
運營採用市場定價模式
按照中央確定的改革意向，將鐵路建設和經營分開，即鋪設鐵路仍由鐵道部來負責，而鐵路運營、車站建設以及機車部分則允許民營資本進入，以提升現有鐵路系統的運營效率。
中銀律師事務所張錚律師對此表示，“民營資本進來，運營會採用市場定價的模式，資源配置會更為合理，民營資本受到國家政策的扶持，運營會更為有效率。”
但是，即使是鐵路運營、車站建設及機車部分的向民資開放，也依然潛存着諸多的問題和障礙。
事實上，這種障礙，在幾年前就已經凸顯了出來。2005年7月，鐵道部出台了《關於鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備製造與多元化經營四大領域向非公資本全面開放，同時制定了七條具體的扶持措施。
巧合的是，2004年，成立於1994年的中鐵建設開發中心正式更名為中國鐵路建設投資公司(簡稱中鐵投)，並將主要業務鎖定在承擔鐵路項目股權融資。此後，“新36條”鼓勵民間資本參與鐵路幹線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目；探索建立鐵路產業投資基金，積極支持鐵路企業加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設領域的渠道和途徑。
然而，實際情況卻是，只有那些滿足自身的鐵路運輸需求而自行投資建設的鐵路，以及因為“有關係”而承包到一些支線的公司獲得了不錯的盈利之外，其他項目的盈利能力仍有待觀察。
劉凱告訴記者，“鐵路運營，核算是一個大的問題，因為直接關係到能否贏利。在當前的鐵路管理體制下，運營被分割成很多條塊，比如機車段負責車頭，客運段負責車上的服務，電務段只負責用電問題，車輛段只管車輛的維護，車站又只管站內的事情，他們既獨立核算，又以路局為單位進行核算，在核算體系上就不清楚。”
“舉例來説，火車頭這一塊的利潤，往往跟部裏所發放的油資的標準有關，發的多，節省下來的就多，利潤也就多。”
在劉凱看來，即使鐵路向民資放開運營，有些環節也是不能開放的，比如車務、供電、車輛，以及調度等。
“事實上，國外鐵路私營化過程中是出現過很多問題，以當年英國為例，私營化導致經營者以追求利潤最大化為目標，不斷削減檢修成本，將需要進行定檢，比如大中檢改成小檢，小檢則能省則省。”劉凱説。
曾經參與審計鐵道部的李華(化名)則告訴記者，“鐵路運營承擔了大量的社會責任，比如農用物資的運輸，比如救災物資的運輸等，國家都規定有較低的價格，社會資本進入後，這些問題如何解決需要妥善安排。”
與此同時，鐵路運輸還涉及軍用物資，與國家安全相關，如何在民營化過程中協調處理好這方面的責任也是不容忽視的重要內容。
對於網運分離的探討，劉凱認為，“除非是一張封閉式的網，可以分出某一部分的運營，對於目前全國一張網來説，網運分離是一個艱鉅的挑戰。”
不僅如此，劉凱向記者透露，“在中國大規模發展高鐵的背後，有一個問題一直被隱藏了下來，這就是如何防止鐵路沿線農民穿越的問題。這個問題能否解決，直接關係到高鐵民營化的問題。”
“實際情況是，高鐵穿越農村，往往將農民的住宅和農地分了開來，農民住在一邊，而農地在另一邊，鐵路不可能隨處開鑿涵洞，只能幾公里一個，但這對農民來説，他們不可能願意繞行幾公里去農地。”劉凱説。
“在普通列車時代，火車的制動距離為800~1200米，農民穿行鐵軌還可以目測反應，不會出現太多的事故，但對於高鐵來説，制動距離卻長達3000米，這樣的距離，不僅僅是人無法反應，就是鳥都反應不過來，這也就是動車組沿線有鳥死亡的原因。”他認為。
“對於這一問題，在劉志軍時代，對於幾萬公里的線路，採取了人盯人的策略，出動大批鐵路公安組成護衞隊進行護路，耗費了大量成本，所幸沒出什麼大問題，然而這個遺留問題將一直成為高速鐵路的一顆定時炸彈。”劉凱表示。
劉凱認為，對於社會資本來説，投資高速鐵路的運營是一個風險極大的事情，無論是從技術上，還是從路網結構上，抑或管理水平上都有很多問題。
除了鐵路運營之外，在車站建設方面，民資的進入也依然面臨重重障礙。
張錚律師告訴記者，“民資進入的本意是提升鐵路資產的運營效率，要達到這一目的，就要採取市場化配置資源的方式，民資就要取得決策權，然而，這往往意味着，原來負有行政職務的當權者就要讓權。”
“舉例來説，以一個省級火車站的站長為例，他的職務可能是一個司局級，火車站民營化後，這個站長的職務如何處理，由於行政職務往往是不能用錢能彌補的，這就是一個問題。”
“所以，鐵路系統向社會資本開放，產權關係的理順是表層，更重要的是產權關係背後人員的安置問題，這裏面隱含着不容忽視的利益衝突問題，是阻礙鐵路改革的一個重大問題。”張錚表示。
事實上，這種利益分配問題在盛光祖時代依然突出，“由於鐵路系統近親繁殖嚴重，路局關係複雜，盛光祖上任以來的分權改革至今沒有有效實施。”知情人士表示。
劉凱則告訴記者，“在鐵路改革上，目前只有兩塊可以民營化的內容，一是支線承包，二是貨場的運營。但這也需要設計科學的評價體系，目前絕大多數支線承包賺到了錢，但哪些線路能夠承包，如何承包，承包的成本是多少需要科學的評價，否則容易淪為權錢交易的工具。”
政企分開仍是關鍵
記者採訪過程中，發現了一個有意思的現象：對鐵路改革，來自鐵路系統的內部人士或接近鐵路運營的人士多表示出顧慮和擔憂，認為困難重重，而鐵路系統外部的人士則堅持認為改革是必須的，方法是人想出來的。
來自鐵道部某路局的一個負責人則對記者坦承，“仔細分析下來，無論是對改革所面臨的困難和問題的憂慮也好，還是對改革方法的積極探索也好，都展示了一個問題的兩個方法，即政企分開的問題，改革之艱，在於政企不分的嚴重性，而改革所採用的路徑和方法，則直接關係政企改革的魄力和深度。”
的確，對於社會資本進入的難題，無論核算體系的明晰也好，還是評價體系的建立也好，根子也確實都在政企分開上。
一位不願具名的國資專家告訴記者，“鐵路系統的政企分開並不是沒有路徑可以選擇，鐵道部改革確實事關國家安全和社會公眾利益，但國家電網(微博)、中移動、中石油(9.66,0.00,0.00%)這些中央企業，幾乎每家都有涉及國家安全的事務，也都承擔有相應的社會責任，但最終都實現了政企分開。”
“以國家電網為例，在政企分開的路徑上，行政部分歸給了工信部，而承擔社會責任的部分更多地留在了國家電網集團。而在重大工程的融資方面，如三峽工程的建設，則在國務院層面成立了三峽工程建設委員會，從每一度電中出資一分錢來籌資。鐵道部的政企分開某種意義上也可以遵循這一路徑。”
“我的建議是，在鐵路運營方面，可以成立一個全資國有的集團公司，劃給國務院國資委監管，國資委則可以拿出國資經營預算中的部分資金為其注資，以解決其面臨的資金困境，在條件成熟的時候，集團公司可以將其中一部分資產打包上市，通過上市再募集社會資金，而集團公司則可以保留事關國家及公眾利益的部分。這種做法在很多中央企業裏都很普遍。”
李華則告訴記者，“對於鐵道部來説，這是一個長期以來自成封閉的系統，它有自己的公檢法，這意味着有着相對獨立的司法權，與此同時，其他政府部門對其干預極少，只有國家發改委交通運輸司下面有一個鐵道處，負責對重大項目的審核，實際上對鐵道部的制約並不是很大。”
所以，在鐵路內部利益難以平衡的情況下，鐵路改革的問題，更多地將來自國家高層的改革魄力。
對於這一問題，盛光祖任期的工作重點將成為一個看點，種種跡象顯示，盛光祖就任鐵道部部長，一個重要的任務就是推動鐵道部的改革，有消息人士就表示，“盛光祖在任的兩年中，先不説實際效果，改革的行政成果肯定會出來。”
針對記者採訪得到的消息，鐵道部表示其內部並沒有得到比2011年底盛光祖在全國鐵路工作會議上所講的更多改革內容，改革仍在討論階段。
資料
鐵道部三次大規模改革
1986年“大包乾”方針
1986年，時任鐵道部部長的丁關根提出鐵路系統內部“大包乾”的方針，將原本收歸於鐵道部的財務、勞資、人事等權力直接下放到各地路局，試行鐵路行業的經濟責任“大包乾。”
根據“大包乾”方案，鐵路不再將全部運營收入上繳中央，而是以承包責任制的方式每年上繳5%的營業收入，其餘全部收入歸鐵路系統。遺憾的是，1988年1月24日，由昆明開往上海的80次特快列車，運行至貴昆線區間時發生顛覆，88人死亡、202人受傷。由於之前鐵路已經發生多起事件，丁關根在這次事故後引咎辭職，“大包乾”一事也再無人提及。
2000年“網運分離”
2000年，時任鐵道部部長的傅志寰提出了“網運分離”的鐵路改革思路。“網運分離”是指成立國家鐵路路網公司和數家客運、貨運經營公司，將國家鐵路路網基礎設施與鐵路客貨運輸運營分離開來，以市場化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。
2005年“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制
2005年3月，中國鐵路最大的一次內部改革啓動，全國41個鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。
然而這次改革，屬於內部改革，還缺乏管理體制方面的根本性改革，遠沒有觸及鐵路改革的實質打破政企合一和部門壟斷。