公積金援建保障房爭議

9000億元住房公積金結餘資金，正在成為保障房建設的資金儲備。

根據上海易居研究院“2011~2012年度我國保障性住房發展及預測”，受2011年大量結轉的續建項目和2012年大規模開工項目影響，2012年全國保障性住房在建工程量將達到1800萬套左右，預計需要資金2.5萬億左右，資金壓力嚴峻。

依據2011年保障房的資金投入情況，國海證券分析師粗略預估，今年保障房的資金缺口至少在5000億元左右。

如何有效利用多種資金填補這一缺口，是目前保障房建設的問題核心。

而據3月末中國房地產研究會、中國房地產業協會會長劉志峯透露的數據，目前全國住房公積金結餘已達到9000億元。

在這樣的背景下，自2010年開始試點的住房公積金支持保障房建設正隨之加速。

修法先行

《財經國家週刊》記者獲悉，住建部正在緊鑼密鼓地修訂《住房公積金管理條例》，計劃6月份將修訂草案上報國務院，公積金用於保障房建設即將有法可依。預期隨着住房公積金支持保障房建設的第二批試點城市的落地，住房公積金用於保障房建設的規模將大幅提高。

參與該條例修訂工作的一位核心人士告訴記者，經過若干次研討，相關部委和地方公積金管理中心等各方已形成共識，將住房公積金的使用範圍擴大至保障房建設寫入修訂草案。修訂還將涉及公積金繳存面的擴大、公積金增值收益調整、監管的制度化約束等方面。

在上述人士看來，立法規定公積金用於保障房建設，對於9000億元鉅額的公積金沉澱資金的保值增值、保障房巨大的資金缺口的填補，是雙贏之舉。同時可以解決現行公積金制度“兩頭吃虧、中間受益”的不公平的矛盾。

不過，儘管條例修訂已箭在弦上，但在許多方面，修訂還存爭議——公積金增值保值是否應擴至除國債外的投資範圍？在全國範圍內是否應該成立一個專門的公積金監管機構？是否可以將分散的公積金集中進行增值保值的運營？是否強制各種所有制企業為職工繳納公積金？

此外，一旦公積金結餘資金貸款用於保障房建設規模的擴大，相關風險也會隨之積累——還本付息的風險有多大？對於公積金的佔用，對於其在資本市場的增值保值投資有多大影響？如何加強資金使用監管，防控挪用“黑洞”？都成為業內人士擔心的問題。

馳援資金缺口

實際上，在“缺乏法律依據”的質疑聲中，公積金結餘資金用於保障房建設的試點工作已開始一年有餘。

按照住建部部長姜偉新2011年底在全國住房和城鄉建設工作會議上的表述，包括北京、天津、重慶、上海等在內的29個試點城市工作良好，截至會議日，已向50%的定向項目發放了貸款，今年將研究擴大利用住房公積金用於保障房的試點範圍。

時至今日，雖然住建部尚未公佈具體擴容城市的名單，但是記者據公開資料梳理，目前已經浮出水面的第二批試點城市有：石家莊、保定、邯鄲、上饒、鄭州、南寧、漢中、咸陽、延安、太原、馬鞍山、泉州、南京等。

試點城市擴大，公積金投入保障房建設的資金規模就會擴大。面對“缺乏法律依據”的強烈質疑，如果想更大規模地利用公積金支持保障房建設，必須修訂公積金管理條例，確定其合法性。

上述參與條例修訂工作的核心人士告訴記者，公積金管理條例加速修訂的最直接動力就是保障房（主要是公租房和廉租房）建設資金的巨大缺口。

“2009年之前住房公積金條例就已醖釀修改。修改的最主要動因是中國住房問題日益突出，房價高企，導致住房保障成為一個非常重要的任務。各部委都提出了一些解決方案，其中形成共識的是大力建設公租房。”該人士説，面對公租房和廉租房建設資金的巨大缺口，一些部委領導建議把公積金用於公租房建設，進而推動了全國展開公積金用於保障房建設的試點。

但從法律依據看，“1999年住房公積金條例並沒有規定公積金可以用於保障房建設”上述人士説，2002年國務院曾經做過一次修訂，但也未規定公積金可以用於保障房建設。

出於公積金建設保障房的法律需要，同時“公積金條例從1999年出台到現在也10多年了，本身也面臨修改”，公積金管理條例第二輪修訂由此開始。

據悉，此次條例修訂的內容還涉及公積金繳存面擴大問題，現行條例的繳存面未覆蓋的的城鎮個體工商户、自由職業者和農民工，將採取自願繳存原則。

在公積金增值收益方面，此前上繳財政投入廉租房建設的部分將改投公租房建設，並依照是否享受公積金購房貸款實行差別化利率，將用於保障房建設的公積金貸款利息歸給繳存者。

在監管方面，住建部公積金監管司定下了內部目標：6月30日前完成60個全國主要城市的公積金即時聯網監管，年底前覆蓋到100個城市。通過監管信息化系統的建設，加強資金使用安全約束。

條例修訂爭議

對於此次《住房公積金管理條例》修訂，主管部門“抓得很緊”。今年4月，住建部副部長陳大衞以及住建部住房公積金監管司司長張其光，赴各地進行了大量調研，從這些調研動作來看，住建部對於立法允許公積金用於保障房建設十分重視。

“公積金援建保障房的合法性一直受到業界的質疑，但是第二批試點城市已箭在弦上，立法的出台對於試點城市工作的順利開展、緩解保障房資金庫缺口如期完成‘軍令狀’意義重大。”一位未具名的業內人士直言住建部期望條例快速出台，但對於相關爭議較大的修訂內容，還在聽取各方意見予以權衡，以便草案在徵求意見階段易於協調，條例順利出台。

“在現在這種通貨膨脹的背景下，公積金的貶值非常厲害，如何增值保值成為一個非常重要的問題。是否應該投入到資本市場？如果投入的話風險到底要控制到什麼程度？”前述參與條例修訂的人士表示，雖然證監會主席郭樹清多次在公開場合呼籲公積金投入股市，但是各部門意見不一。

另外，參與條例修訂的該人士認為，現行住房公積金管理體制從保值增值的角度來説不利。全國大概有400多家住房公積金中心，每一家住房公積金中心都管理一部分公積金。資金數額的碎片化不利於大規模投資增值保值。

“目前這樣一種屬地化的管理，缺乏中央的統籌，這是公積金管理體制的重要問題。如果在中央層面上成立一個資金彙集平台，好處是資金規模大，資金管理成本低，但風險也大，一旦出現問題滿盤皆輸。而地方一兩個出問題不會影響全局。而且地方的阻力會很大，實施難度會很大。”

此外，在監管制度設計方面，也存在爭議。當前公積金的監管是多頭監管，住建部、審計署、財政部都可以監管。多頭監管的結果往往導致監管職責的不清，近年來各地出現的挪用公積金的“黑洞”、騙套公積金的“地下產業鏈”，與此有很大關係。“是否應該在全國範圍內成立一個專門的公積金監管機構，也尋在爭議。”上述參與條例修訂的人士表示。

防控資金使用風險

更進一步，在投入保障房建設和投向資本市場上，如何切割公積金，使公積金更好地實現增值保值，保障繳存者的利益，也是問題。

“公積金用於建設公租房，資金就沉澱下去了，而且未來貸款規模還將擴大，用於資本市場投資的公積金貸款數量會受影響，這個矛盾怎麼平衡？”上述參與條例修訂的人士説，這方面修訂各方也存在爭議。

中國政法大學民商經濟法學院教授王湧認為，公積金投入保障房與投入資本市場保值增值的矛盾如何解決，雖然可以不用在條例中進行明確規定，但是一旦條例規定了大的制度框架，未來在執行中問題就會出現。

王湧支持公積金結餘資金用於保障房建設，“在現有體制下，比較吃虧的羣體是繳存公積金的高收入羣體和低收入羣體。高收入羣體不屑用公積金貸款購房，低收入羣體買不起房，因此他們都不能享受公積金貸款購房的優惠利率。”王湧認為，將公積金用於公租房建設，優先服務繳存羣體中的低收入、買不起房的繳存者，公積金制度會更顯公平。

對於業界“投資保障房收益率不高、甚至虧本以及政府有推卸保障責任”的質疑，王湧表示，目前來看，公積金投資保障房的增值收益相比投入到資本市場的增值收益更有保障。

“公租房的租金收入可能會有風險，但並不是收不回來。因為它面向的是一箇中等收入羣體，暫時買不起房，但收入還不錯——比如剛畢業的大學生。因此資金在某種程度上是有保證的。”王湧表示，即使真出現租金無法支付的風險，政府也可以把房子收回來轉化為經濟適用房賣掉回收資金，實現公積金貸款的還本付息。“畢竟是土地和房子都是資產，不像是投資到資本市場，一旦出現風險，就蒸發掉了。”

王湧還建議，公積金的監管可考慮像設立銀監會、證監會、保監會那樣，國家專門設立一個住房公積金監管機構。

中國人民大學公共管理學院教授李珍也認為，政府利用公積金建設保障房是雙贏的方案，公積金沉澱資金得以利用，也緩解了政府建設保障房資金的壓力。但是必須本着明確繳存者利益最大化原則，建立和完善公積金投資管理體制，爭取長期資金合理的回報。

對於使用住房公積金建設保障房，亞太城市發展研究會政策研究中心主任謝逸楓持肯定態度，他表示，用於保障房建設的住房公積金只是公積金結餘資金的一部分，作為主管機關來嘗試一種新的資金使用方式，盤活資金，應該得到支持和鼓勵。但是，必須保障住房公積金的安全使用。謝建議，除了住建部正在推進的百城公積金聯網監管系統、公積金督察員制度外，各地方政府也應出台相應的執法辦法，明確執法主體、實施行政處罰的範圍和具體操作辦法。

劉志峯也認為，公積金進入保障房建設，關鍵要防控好風險。他建議採取“市場定價、分檔補貼”的原則，重新制定公租房租金價格，吸引社會資金參與公租房建設和運營，保障公租房的可持續發展。

更為重要的是，謝逸楓建議，住建部應設立住房公積金信息披露機制。在2006年至2008年住建部曾連續三年發佈“全國住房公積金管理情況”，但自2009年至今又連續三年未對外公開這一重要數據，導致外界較難通過官方渠道獲悉公積金的繳存和發貸情況。過去數年間，地方上接連出現的挪用公積金大案，與住房公積金的管理和使用缺乏相應的信息披露機制，難以引入有效的社會監督不無干系。