中國控煙6年收效甚微 煙草企業干擾日益明顯
編者按
5月31日是第25個世界無煙日。今年無煙日主題為“警惕煙草業干擾控煙”。此前一天，衞生部發布我國首個《中國吸煙危害健康報告》顯示，我國是全球最大煙草生產和消費國，吸煙人羣逾3億人，另有約7.4億不吸煙人羣遭受二手煙危害，每年因吸煙死亡人數超過100萬人。兩天前，中國疾控中心控煙辦發佈《中國煙草業經濟和財政效益再評估》報告顯示，2011年煙草業累計實現銷售收入達10111.4億元，實現工商税利7529億元。圍繞控煙引發的社會效益與經濟效益的博弈正在加劇。
5月30日中午，位於北二環中軸路六鋪炕附近一家小餐館裏，儘管牆上掛着明令禁煙的標誌，仍有兩位客人肆無忌憚地在抽煙。老闆娘無奈地説，小本生意回頭客為主，不好意思勸阻，得罪了他們生意不好做；而不勸阻吸煙又會影響那些無煙客人就餐，很可能失去這部分客人。可謂“左右為難”。老闆娘的顧慮是不少中小餐館面臨的難題。
控煙6年，收效甚微
資料顯示，我國於2003年11月簽署《煙草控制框架公約》——首個限制煙草的全球性公約。2005年8月，全國人大常委會批准該公約。2006年1月，公約在我國正式生效。然而時至今日，收效甚微。
控煙至今6年，中國吸煙率居高不下，煙草消費量未減反增，由2005年佔全球1/3上升至48%。
最新公佈的《中國吸煙危害健康報告》顯示，我國是全球最大煙草生產和消費國，吸煙人羣逾3億人，佔全球1/3。另有約7.4億不吸煙人羣遭受二手煙危害，每年因吸煙死亡人數已超過100萬人，到2050年將會突破300萬人。
2011年5月1日，衞生部修訂後的《公共場所衞生管理條例實施細則》正式實施，全國7大類28小類室內公共場所全面禁煙。然而實施效果並不理想。
衞生部近期發佈通告稱，暗訪的全國3340個醫療衞生機構中，綜合評分為70.6分(百分制)，僅天津、陝西、江蘇和新疆4個省級衞生行政部門獲滿分。此前2011年9月，中國控煙協會發布對高校的暗訪報告顯示，覆蓋31個省的800所被調查高校中，僅16所得分超過60分，合格率僅2%。
調查顯示，各地在公共場所推行全面禁煙受到不同程度阻力，尤以餐館和網吧為最艱難。
與此同時，煙草企業對於控煙進程干擾日益明顯。
5月30日，雲南控煙組織發佈《被煙草包圍的昆明青少年處境堪憂》調查報告，揭示了煙草業藉助煙草零售店推銷捲煙，從而影響青少年吸煙的事實。
記者調查還發現，有煙草企業通過捐資助學幫助失學兒童等慈善活動，變相進行煙草宣傳。
5月24日，中國控煙協會、中華預防醫學會等機構聯合發佈無煙日主題報告，揭露煙企日賺3.2億元，通過8種手段干擾控煙，包括製造“低焦油、低危害”和“中式捲煙”騙局；散佈關於煙草危害科學證據不足信等言論；始終反對警示圖形上煙包；阻撓提高煙草税和價格；利用變相廣告、促銷和贊助，促進煙草消費；拉攏青少年親近煙草，引誘青少年吸煙等；高檔香煙瞄準公務接待，推動特供煙、禮品煙等，渲染消費名煙是“廳局級享受”，謀取最大利潤。
中國控煙協會常務理事姜垣認為，控煙立法還需從多方面推動，包括室內工作場所全面禁煙，全面禁止煙草廣告和促銷，打擊非法貿易等。
經濟效益與社會效益激烈“博弈”
最新數據顯示，2011年煙草業累計實現銷售收入達10111.4億元，實現工商税利7529億元。此前，我國煙草行業税收總額多年位居國民經濟各產業之首。
煙草行業是政府財政收入納税大户，煙草業也總以帶來高額利潤標榜其社會貢獻，這使不少地方政府在推行控煙過程中陷入“左右為難”的境地。
不過全國高校無煙環境項目負責人所超認為，煙草業造成的社會危害其實已遠超其帶來的利潤。為此，他援引一組數據：2005年，我國因吸煙導致的經濟損失近3000億元。而2005年煙草全行業工商税利才2400億元。這還沒包括每年因吸煙死亡的120萬人口。
《中國煙草業經濟和財政效益再評估》報告也明確指出，煙草業税利來源於壟斷和政府定價，並非真正盈利。長遠看，煙草業創造的社會價值彌補不了因吸煙帶來的經濟成本。
與此同時，現有對於煙草的管理體制成制約控煙重要掣肘。
中國控煙協會常務副會長許桂華稱，“煙草專賣局與煙草公司是一個班子、兩塊牌子，這使政府監管難以到位。”
有專家認為，政企合一的煙草專賣體制客觀“縱容”煙草專賣機構“恣意”違法。一些機構出於行業利益和地方利益，經常無視《反壟斷法》、《廣告法》、《價格法》、《反不正當競爭法》等法律推行違法廣告，違規定價，個別地方甚至利用行政權力排除和限制競爭。
此外，不少地方控煙法規存在落地難問題。有調查顯示，目前地方控煙立法存在主體不清，法律效力等級過低，落實難等問題。長期關注控煙的清華大學法學院教授王晨光表示，目前一些地方性法規可操作性不強，出現違規吸煙時“誰來監管”成重要問題。
知名“控煙斗士”、北京協和醫學院教授楊功煥坦言，“雖然控煙形勢在整體上已有很大進步，但仍存在控煙和反控煙的激烈博弈。”
從觀念和法律入手變革
近日發佈的《北京市控制吸煙條例》(專家建議稿)公開徵求意見，其中到戒煙門診戒煙或可享醫保報銷，公安等執法部門有望加入控煙，公共衞生間擬劃入禁煙區等控煙的最新舉措引發民眾熱議。
有業內人士認為，控煙工作難點還是認識問題。部分立法人士認識不足，甚至持反對意見阻礙了法律建設進程的推進，造成執法主體不明，懲罰不到位等問題。
中國疾控中心控煙辦主任梁曉峯認為，目前大部分省市仍是按衞生部的部門規章進行控煙，其強制性不強，懲罰措施不到位，是民眾感覺控煙效果不明顯的主因。他建議可借鑑5月31日新出台的《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》和《天津市控制吸煙條例》中相關內容，因為兩個條例的亮點均在於，強化了執法，明確了具體責任，具有相當程度強制性，尤其對公共場所和工作場所的禁止吸煙做了“強制性限制”。
誰來監督執法也是問題。長期致力於控煙政策研究和推動的楊傑博士認為，首先應建立完善的公眾監督機制，由專業人員對舉報電話整理分析和形成報告，定期對社會發布；此外，還應聘請專業調查公司對法律實施效果進行調查，媒體也應不定期進行監督報道。
與此同時，避免煙草業對控煙的干擾也很重要。
有學者建議從國家層面理順控煙機制。中國工程院院士鍾南山指出，相互矛盾的主體隸屬同一部門，根本不可能嚴格執行控煙，要注意切斷政府和煙草企業的利益鏈條。“根本上推進我國控煙工作，首先要把煙草生產者、銷售者和控煙組織分開。”
衞生部部長陳竺近日表示，國家對煙草業一些欺騙性的宣傳活動，要有嚴格的監管，只有這樣控煙工作才能真正實現。
事實上，控煙是一場社會化戰役，需整合多方力量共同推動。楊功煥建議，織就一張由不同層次控煙力量組成的控煙網，上有執法、中有監督、下有公民勸阻，加之監測評估和媒體曝光，才可能真正實現控煙目標。本報記者 王 瑜