中國式控煙僵局未解：煙草業干擾 控煙界阻擊

本報記者 韓瑋 實習生 倪棟威 發自上海

“警惕煙草業干擾控煙”，這是5月31日世界第25個無煙日的主題。對於中國的控煙事業來説，這個主題相當貼切。

然而，自2005年中國加入世衞組織《煙草控制框架公約》（簡稱《控煙公約》）以來，控煙形勢並不樂觀，甚至有越控制越嚴峻之勢。

公開資料顯示，2006年，《控煙公約》在中國生效的第一年，全國捲煙產量為20218億支，去年，這一數字已上升至24474億支，漲幅為21.05%。

從數據上看，我國的控煙形勢嚴峻。5月31日前後，多家機構最新發布的“控煙報告”顯示，煙草業至今未顯露“夕陽行業”之態，反而全力謀求發展。

相關控煙人士在接受本報記者採訪時坦言，目前，世衞組織為協助各締約國實現控煙承諾而提出的“逆轉煙草流行六策”，在中國正遭受煙草業的強烈干擾，很多措施根本無法落實。

煙草業的干擾

“我對中國控煙的未來很憂慮。”6月3日，新探健康發展研究中心（簡稱新探健康）副主任吳宜羣回到北京，3天前的“世界無煙日”，她受邀前往蘇州做了一場關於控煙的講座。

“主辦方請我吃了一頓便飯，其間，地方上的人看到省裏來人，二話沒説，立馬從口袋裏掏出一包中華。”吳宜羣説。

此前，她還經歷過另一件尷尬之事。東部沿海一家疾控中心曾迎來一個美國專家團，單位領導很重視，一迎專家進門就一人一包中華，“那些美國專家給煙拍了照，碰到我時還留了一個問題，中國是怎麼宣傳控煙的？”

在吳宜羣看來，控煙之於中國，任重道遠，鬥爭艱難，“中國是全球第77個締約國，政府能夠支持控煙公約，這是非常好的表現，但簽約之後，高層政府的控煙意願不夠強烈，沒有表達。”

5月24日下午，中國控煙協會、中華預防醫學會、新探健康發展研究中心三家聯合召開“2012年世界無煙日主題報告發佈會”，發佈了中國煙草業對控煙工作的三種干擾方式：直接干擾政策制定，以科學策略欺騙消費者，以及通過促銷贊助營造正面形象。

報告指出，2011年，煙草業銷售總額達到10111.4億元，實現工商税利7529億元，上繳財政6001.18億元。相較2010年，三者分別增長31.2%，24.6%和20.3%。

同時，中國煙草總公司已迅速成長為幾乎“無法撼動”的龐然大物。2010年，其總資產從4年前的5566億元“膨脹”至10095億元，體量接近當時的中國建設銀行。不僅如此，它還是全國最賺錢的公司之一，2010年的盈利高達1177億元，日賺3.2億元，超過了中國銀行。

“今年受經濟下行影響，國企的利潤降幅超過10%，而煙草業絲毫未受波及，依舊紅火。在其他領域增速放緩之際，煙草業或將是政府獲利的重要來源之一。”一位不願具名的煙草行業分析師告訴時代週報。

“中央財政對煙草業的依賴性很大，煙草行業中央税收佔中央税總額的8.32%，就全國平均而言，地方財政對煙草行業的依賴性較小，但由於煙草行業的地域集中性，某些地區，如雲南、湖南、貴州等地，地方財政對煙草行業的依賴性極高。”5月31日發佈的《中國煙草業經濟和財政效益再評估》這樣説。

而該報告撰稿人、中國社科院研究員餘暉進一步指出，煙草業對中國GDP的貢獻不足2%，但對財政税收的貢獻在8%以上。

這份“貢獻”或許增強了煙草人的底氣。早在參加世衞組織《控煙公約》談判時，國家煙草專賣局的一位官員就曾指着衞生部官員大罵，“你們要控煙？我告訴你們，這是在賣國，你們是公務員，工資的1/10都是拿我們的錢！”

控煙界的阻擊

事實上，早在2000年前後，當中國籌備參與世衞組織《控煙公約》文本討論時，煙草業便發覺危機逼近，“公約的精神是減少煙草供求，而煙草業希望擴大產能，追求商業利益，兩者的矛盾應運而生。”吳宜羣説。

2008年，世衞組織在總結全球控煙實踐與經驗的基礎上，提出6項逆轉煙草流行的系列政策“MPOWER”，包括，監測煙草使用，保護人們免受煙草煙霧危害，提供戒煙幫助，警示煙草危害，確保禁止煙草廣告與促銷以及提高煙税。

“目前在中國，這些措施大多受到了煙草業的干擾，衝突激烈。”中國控煙協會常務副會長許桂華告訴時代週報。她與吳宜羣一樣，是“單槍匹馬怒對龐大的煙草業的退休老太太”。

而論及控煙局勢，兩人不約而同提及3月下旬第十五屆世界煙草或健康大會上，世衞組織總幹事陳馮富珍的發言，“我們的敵人煙草行業已經變換面孔和策略。這匹狼不再披着羊皮，它已張開血盆大口。”

吳宜羣和她領導的新探健康為“阻擊”煙企的干擾已四處奔走多年。比如，2008年6月，廣西桂林舉行奧運聖火傳遞，第二位火炬手是廣西中煙的一位總經理，他在接受採訪時表示，“我要將更高、更快、更強的奧林匹克精神融入真龍（一種香煙，編者注）品牌的發展中，繼續傳遞做大做強真龍品牌的激情。”

看到報道後，吳宜羣立即給北京奧組委寫去長信，認為這是變相的煙草廣告，是對奧運精神的褻瀆，但無人理睬。於是，她又馬上求助於世衞組織，此後，在後者的干預下，類似的文章再未見諸報端。

吳宜羣的“盟友”許桂華團隊亦有成功的記錄。2009年7月，在她的呼籲下，上海世博局退回了煙企對中國館的2億元捐贈；同年10月，也是在她的努力下，第十一屆全運會退還了所有來自煙企的捐款。不過，更多時候，這些控煙人不得不無奈地面對現實。

譬如，2010年7月，北京捲煙廠與希望工程捐助中心共同舉辦了一項長跑助學活動。這與《控煙公約》的精神相悖，吳宜羣於是不斷寫信反對，並準備進行公益訴訟，而結果卻讓她大跌眼鏡。

“這項活動最後遭到了處罰，因為主辦方豎了幾塊大牌子，上面出現了煙企的名字，這被工商部門認定為未經批准投放煙草廣告。但罰誰呢？最終竟罰了那個製作廣告的公司。”

最讓吳宜羣無奈的是，有記者就此事追問希望工程捐助中心，其答覆稱，中國沒有任何法律規定必須拒絕這樣的愛心。

“在他們眼裏，《控煙公約》被直接無視了。”回憶起這場“勝利”，吳宜羣沒有絲毫興奮，甚至有些苦澀。

“你有政策，我有對策”

如何才能抵制煙企的干擾？

許桂華的意見或許代表了不少控煙人的想法：儘快調整中國的控煙履約機制；儘快實行煙草專賣局與煙草公司的政企分離；儘快出台符合《控煙公約》要求的國家煙草控制規劃。

2006年1月，《控煙公約》在中國生效。而6年後，國家層面的控煙規劃仍未出台，今年兩會，面對質疑，工信部部長苗圩承認“控煙不力”，並坦言“規劃仍在制定之中”。

而據知情人士對時代週報披露，致使規劃“擱淺”的關鍵之一在於，衞生部堅決要求寫入“警示圖形上煙包”這一條，而與中國煙草總公司“一隊人馬兩塊牌子”的國家煙草專賣局執意不肯。

事實上，按照規定，《控煙公約》生效3年後，所有捲煙製品的包裝上都應有“宜佔可見部分的50%或以上，但不應少於30%”，並且“輪換使用”，同時能夠“準確説明使用煙草後的有害後果”的健康警語，最好有警示圖片。

然而，你有政策，我有對策。2006年，國家煙草專賣局組織課題組編寫了《對案及對中國煙草影響對策研究》一書。這成為煙企應對控煙的策略總彙。

而有關“煙包警語”，該書指出，我國不採取圖片或象形圖警示；警語內容應結合國情，不可採取歐盟、加拿大等地過於偏激的用語；建議警語面積達到30%的底線即可，最好放置在側面；建議輪換週期最低為1年，週期太短不利於企業生產，亦不利於消費者辨別真偽。

如此的博弈反覆上演，比如煙草廣告。根據《控煙公約》，履約5年後的中國應杜絕所有煙草廣告。“這幾年，每年兩會都有超過30人簽名的提案，要求儘快修訂廣告法第18條，全面禁止煙草廣告。衞生部和工商管理總局亦表示支持，但到了煙草專賣總局卻被擋了回來。他們説，目前的廣告法已足夠完善，不需要修訂。”吳宜羣回憶稱。

目前，國家煙草專賣局的主管單位為工信部，而“控煙履約領導小組”的組長單位也是工信部，成員包括衞生部等8個部委。同時，中國煙草總公司與國家煙草專賣局政企合而為一。

這一怪象可以從姜成康的三個身份上窺見，目前，他既是中國煙草總公司總經理，又是國家煙草專賣局局長，還是工信部黨組成員。

“管理煙草生產的部門承擔煙草控制的職能，這是我國控煙最大的障礙之一。當務之急是改換控煙履約機制，把國家煙草專賣局從履約小組中請出去。此外，煙草業的政企分離也很迫切，尤其在控煙的問題上。”國家控煙辦主任楊功煥此前接受時代週報採訪時表示。

“其實，煙企給政府釋放的信息具有誤導性，似乎這些控煙措施一上，吸煙率馬上就會下來百分之幾十，政府的税收便將大幅滑坡。其實不然，即便落實目前所有的控煙策略，中國吸煙率的降速也會非常緩慢。因為，第一，在中國，吸煙仍是合法行為；第二，煙草是成癮性產品，我們目前的自主戒煙率只有3%，故而，只有經歷較長期限之後，人羣對煙草的需求才會逐漸減少。”

在吳宜羣看來，這段過渡期正好為煙草業實現產業轉型提供了時間，“履約6年半來，沒有控煙計劃，也沒有轉產規劃，這才讓人憂心。”

而頂層設計的缺失，或許是控煙界最大的擔心之一。清華大學教授胡鞍鋼曾建議：“國家領導人應當像關注艾滋病問題一樣關注控煙，希望國務院常務會議也能研究控煙工作。”

“控煙考慮的不僅是吸煙者和非吸煙者的利益，同時也包括煙農和煙草從業人員的利益。煙草業轉產是控煙工程中不可或缺的重要組成部分，讓煙農轉而種植其他更具經濟收益的農作物，讓煙草從業人員轉而從事其他更具前景的行業，這才是為他們的長遠利益考慮的規劃。”許桂華這樣説。(時代週報)