審計署:53縣出違規招商政策 變相免税70億
2011年11月至2012年3月，審計署組織對18個省（自治區、直轄市，以下統稱省）的54個縣（市、區、旗，以下統稱縣，財力狀況好中差各約佔三分之一）財政性資金進行了審計調查，重點調查了財力保障狀況。現將審計調查結果公告如下：
一、縣級財力保障工作取得較好成效
黨中央、國務院高度重視縣級財力狀況和民生保障工作。近年來，中央主管部門和地方政府採取多項措施，擴大地方財政收入規模，着力解決縣鄉財政困難和“保工資、保運轉、保民生”所需財力，縣級財政收入不斷增長，財政保障能力逐步增強。
*（一）縣級政府收入穩步增長。*審計調查的各縣積極採取措施發展經濟，提高財政增收能力。據對54個縣財政報表（含公共財政收支、政府性基金收支、國有資本經營收支和預算外收支）的審計調查，2011年縣級財政實現政府性收入1116.84億元，比2010年增長16.46%。其中公共財政收入579.65億元，同比增長16.67%。
*（二）上級財政支持力度不斷加大。*2010年，18個省縣級財政共收到上級轉移支付資金16008.36億元，是其當年實現公共財政收入的1.25倍。收到轉移支付後18個省縣級公共財政收入達32315.52億元，佔18個省公共財政收入的58.45%，比轉移支付前高出35個百分點。重點調查的54個縣在收到轉移支付後，以總人口計算的縣級人均公共財政收入為3873萬元，是轉移支付前的2倍多。
*（三）縣級財政壓力逐步緩解。*2011年，中央財政在2005年實施“三獎一補”、產糧大縣補助等措施的基礎上，建立了縣級基本財力保障獎補機制，安排緩解縣鄉困難的各類獎補資金達1569.68億元，是2005年的3.62倍。18個省也制定了本地區縣級基本公共服務保障缺口彌補方案和工作計劃，在中央財政獎補資金的基礎上，又投入437.11億元用於建立縣級基本財力保障機制。縣級“保工資、保運轉”的困難基本得到解決，“保民生”的能力也在不斷提高。按財政部標準總體測算，2011年，3個省縣級基本財力保障沒有缺口；15個省的基本財力保障缺口縣與2010年相比減少161個，缺口規模減少102.63億元。
二、審計調查發現的問題及初步整改情況
*（一）縣級財政性收入結構不盡合理。*當前縣級政府的獨享税種（如契税等）税源較為分散，縣級財政性收入中非税收入佔比相對較高。2011年，54個縣實現的財政性收入中，非税收入佔60.45%，非税收入佔比超過税收收入20.90個百分點。
*（二）一些縣在招商引資中變相減免財政性收入。*一些縣在招商引資過程中，將企業繳納的税收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出台了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優惠政策文件，以財政支出方式變相減免應徵繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免徵33.36億元，相當於其當年一般預算收入的5.81%。
*（三）縣級部分財政性支出存在一定壓力。*目前，由於缺乏相關法律制度來規範各級政府的事權和支出責任，出現了上級政府下放事權，縣級政府支出責任不斷增加、與其自身財權不完全匹配的現象。據對54個縣2010年支出結構的分析，為滿足國家有關農業、教育、科技等法定支出的增長要求和中央有關部門出台的達標增支政策安排的支出，是其當年公共財政支出的77.23%，留給縣級政府自主安排的財力佔比較小（如圖1所示），造成縣級政府部分財政性支出存在一定壓力。對比東部和中西部發現，54個縣中，45箇中西部縣的上述比例為81%，高出9個東部縣約11個百分點。
*（四）縣級財政對上級轉移支付依賴度較高。*2011年，54個縣公共財政支出中，有49.39%來自於上級轉移支付，其中中西部45個縣的這一比例達61.66%。由於上述轉移支付中有規定用途的資金所佔比例較高，地方政府不能統籌安排。54個縣2011年收到上級轉移支付738.18億元，其中專項轉移支付佔50.78%，加上一般性轉移支付中有規定用途的資金，共計有68.4%的轉移支付是有明確用途的（如圖2所示）。
調查還發現，由於專項轉移支付資金下達晚、項目準備不充分等，截至2011年底，有43個縣結轉專項轉移支付106.27億元，佔其當年收到專項轉移支付總額的35.92%，影響預算執行效果和積極財政政策的落實。
*（五）縣級財政管理還不夠規範。*一是縣級財政報表反映的收支情況不夠準確。2011年，54個縣有83.29億元非税收入未按規定作為財政收入，而是直接以收抵支或在“暫存款”科目掛賬、滯留財政專户；財政報表反映的33.13億元收入實際上並無收入來源，而是通過列收列支的方式空轉土地出讓收入或以財政借款等方式來繳税實現的；有44.50億元已發生的財政支出未列作支出，而是在“暫付款”科目掛賬；財政報表反映的66.56億元支出當年並未發生，通過決算列報後掛在“暫存款”科目核算或將財政資金轉入財政支出專户。
二是對財政超收收入管理不夠規範。54個縣均未對財政超收收入分配管理作出制度規定。在實際運作中，有7個縣未向本級人大報告或備案超收收入安排情況，有34個縣只是報人大備案或在實際安排確定之後再行報批。從超收收入使用情況看，有31個縣2011年底將當年超收收入24.61億元通過追加預算形式全部安排為當年支出，其中大量資金又結轉下年；有14個縣將超收收入中的5.61億元用於補充部門經費、津貼補貼支出等。
三是部門預算和國庫集中收付制度推進還不到位。截至2011年底，審計調查的54個縣中有6個縣尚未開展部門預算改革，7個縣尚未推行國庫集中收付制度。已推行上述兩項改革的縣還存在不到位的問題。2011年，已實行部門預算管理的48個縣年初一般預算支出中，有145.97億元（約佔21%）由財政部門代編，未落實到具體部門和單位；已推行國庫集中支付的47個縣財政支出中，有874.52億元（約佔58%）實際未實行國庫集中支付，仍是撥付到各預算單位在商業銀行開設的賬户。
本次審計調查結束後，審計署出具了審計調查報告，對違規問題依法下達了審計決定。有關地方高度重視審計調查發現的問題，認真加以整改。對縣級財政性收入結構不盡合理、存在一定支出壓力、對上級轉移支付依賴度較高的問題，正在結合省以下財政管理體制改革，採取措施促進縣域經濟和區域經濟協調發展，逐步培育地方特別是縣級主體税種，增強縣級財政實力，同時調整和優化轉移支付結構，進一步加大均衡性轉移支付力度，逐步推進基本公共服務均等化。對縣級財政管理制度改革推進不到位的問題，財政部和有關地方正在採取措施推進縣級部門預算和國庫集中收付制度改革，按照《國務院辦公廳轉發財政部關於進一步加強財政專户管理意見的通知》的要求，抓緊財政專户清理工作。對違規制定招商引資優惠政策的問題，國務院已責成發展改革委等部門研究制定規範性文件。
本次審計調查發現的13起涉嫌違紀和經濟犯罪案件線索（涉案人員29人，其中縣處級幹部4人），已依法移送有關部門查處。
河北省：南和縣、曲周縣、泊頭市
山西省：山陰縣、定襄縣、天鎮縣
內蒙古自治區：寧城縣、察哈爾右翼後旗、五原縣
吉林省：延吉市、九台市、大安市
江蘇省：泗陽縣、溧水縣、江陰市
浙江省（不含寧波市）：紹興縣、江山市、文成縣
江西省：豐城市、都昌縣、尋烏縣
河南省：鄢陵縣、蘭考縣、範縣
湖北省：宜都市、羅田縣、公安縣
湖南省：瀏陽市、宜章縣、湘陰縣
廣東省（不含深圳市）：連州市、懷集縣、豐順縣
廣西壯族自治區：武鳴縣、博白縣、田東縣
重慶市：涪陵區、榮昌縣、雲陽縣
四川省：彭山縣、金堂縣、富順縣
貴州省：盤縣、修文縣、石阡縣
雲南省：新平彝族傣族自治縣、勐海縣、雲縣
陝西省：富平縣、洛南縣、淳化縣
甘肅省：秦安縣、隴西縣、臨夏縣