存款保險制度將擇機出台 專家稱滋生道德風險

中國何時推出存款保險？《中國經濟週刊》記者 談佳隆 | 上海報道銀行倒閉了怎麼辦？存款人的錢找誰去拿？在美國，有一家聯邦存款保險公司(FDIC)，它由美國聯邦政府創辦、為商業銀行儲蓄客户提供保險的公司。一旦銀行倒閉，存款人的存款損失就由FDIC來賠付。據瞭解，經過多年調研，中國人民銀行目前已經把存款保險制度建設列為當下急需解決的問題之一。6月26日，中國人民銀行上海總部副主任凌濤在2012陸家嘴論壇新聞發佈會上表示，“從我們調研角度看，存款保險制度建立的各方面條件已經基本具備，這也是參與這項工作的各有關部門基本達成的共識。”“央行內部已經擬定了一個很完整的關於如何推進存款保險制度的報告，具體的保險規模和銀行機構需要上繳的保險費率也已經明確，其中規定，大銀行的費率會低一些，小銀行的費率會高一些。總體來説，我國存款保險的規模會比較大且向美國看齊，但其合理性仍有待商榷。”國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長夏斌在上海接受《中國經濟週刊》採訪時坦言。政府是隱形的存款保險1993年12月，《國務院關於金融體制改革的決定》中首次提出要建立存款保險基金，保障社會公眾利益。“存款保險制度並不是新話題，過去20年裏，在很多正式文件中都提到過，但遲遲沒有解決，最終使得政府要為銀行的壞賬兜底，滋生了道德風險。”某大型銀行一位高層管理者這樣告訴《中國經濟週刊》。去年年末，央行金融穩定局局長宣昌能在上海一個內部討論會上表示：“過早地放開利率是我最擔心的問題，特別是在配套措施還沒有安排好的情況下就放開。工商銀行作為我國最大的銀行，他們就和我們説，利率千萬不能放開，放開我們就會受不了。”宣昌能提到的這個還“沒有安排好”的配套措施就是存款保險制度。出乎意料的是，儘管許多方面對利率市場化還心存疑慮憂慮，但與之相關的“重大舉措”卻很快到來。今年6月8日，央行正式宣佈擴大存貸款利率浮動區間：自當日起，將金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的1.1倍；將金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的0.8倍。這意味着，期盼許久的利率市場化改革大幕拉開。這一舉措隨之被業內視為推進建立存款保險制度的倒逼機制。一位重要的金融政策智囊告訴《中國經濟週刊》：“央行金融穩定局自然不願意過早推動利率市場化，因為該制度一出，銀行會加劇競爭，金融穩定性就會降低，倘若出現銀行經營不善，就可能重蹈亞洲金融危機後的局面，讓央行為銀行的壞賬兜底。”中國銀行國際金融研究所副所長、戰略發展部副總經理宗良在6月的一次討論會上指出，中國雖然表面上沒有存款保險，實際上是隱形的，有政府在做後台，擠兑風險可能反而更低。時機：危機中還是危機過後“如果利率市場化放開，必然會上演存款大戰，特別是中小銀行的存款利率會提高，雖然這對儲户是有利的，短期來看是有利的，但長期來看並不一定有利。”宣昌能在上述內部討論會上提出了這樣的看法。利率市場化改革的推進，亟須存款保險制度的跟進。然而，後者至今仍然缺乏時間表。6月26日，凌濤明確表示，存款保險制度具體什麼時候推出，還要再研究它具體的條件和形式。一位央行內部的知情人士告訴《中國經濟週刊》，2007年前後，央行已經擬訂了存款保險制度的實施方案，準備出台。然而當國際金融危機不期而至時，一種觀點認為，為了緩解緊張情緒，不至於給脆弱的金融體系雪上加霜，應該延遲推出。而另一種觀點卻認為，應該在金融危機的背景下出台存款保險制度以穩定市場信心。這兩種看法都找到了相關歷史經驗。從歷史上來看，美國出台存款保險制度的時機恰恰選在大蕭條時期。1933年，美國國會通過《格拉斯·斯蒂格爾法》，建立了聯邦存款保險公司(FDIC)和聯邦儲蓄貸款保險公司。自此之後，美國銀行倒閉數量大幅減少，存款保險制度在防止銀行擠兑和維護整個金融體系穩定等方面起到了積極作用。與之相反的是，日本選擇在經濟穩定時期出台存款保險制度。1957年，日本金融當局向國會遞交了《存款保障制度基金法案》。1971年，日本國會公佈《存款保險法》。1972年，日本設立存款保險公司。這一制度的建立為上世紀90年代日本應對銀行倒閉風潮提供了有力的制度保障。一位央行內部的知情人士告訴《中國經濟週刊》：“目前央行內部正在評估，利率市場化究竟會對銀行業產生哪些影響，並最終選擇一個各方都認同的時間點出台存款保險制度。”存款保險法縱容“大而不倒”？“在利率實現完全市場化之前，政府和監管當局有幾件很重要的事情要做，其中一件是存款保險制度的建立，另一件是銀行破產保護制度的建立，兩者是相互配套的。”瑞銀證券首席經濟學家汪濤告訴《中國經濟週刊》。從世界範圍來看，成熟的金融和經濟體均已經建立了相關的存款保險和銀行破產製度，並制定了《銀行破產法》。而在我國，銀行破產這一提法一直以來都被視為禁忌，這是基於會引發不必要的社會恐慌進而形成擠兑的擔心。記者從多方瞭解到，在醖釀出台存款保險制度的同時，央行也在研究類似銀行破產法的法規文本。被稱為《存款保險條例》法規的草案已經基本起草完畢，目前正在徵求意見階段。據悉，該條例將在試行的基礎上進一步形成《存款保險法》。此法的意義在於，以法律法規的形式，對問題銀行的處理機制、實施接管、提供資金救助、收購承接和債務清償提供明確的依據和程序，明確職能定位及其與中央銀行、監管部門在銀行監管、風險處置等方面的權責和協調機制，建立健全銀行業產權法、破產法、最後貸款人規則等必要的金融法規，完善存款保險制度的法律基礎環境。不過，也有觀點認為， 在條件不成熟的情況下盲目推出存款保險制度容易造成資源浪費，不僅無法發揮存款保險的制度優勢，還容易助長金融機構的道德風險或給金融機構造成額外的負擔，不利於行業成長等。所謂道德風險是指，某一方不完全承擔風險後果時所採取的自身效用最大化的自私行為。美國金融危機出現“大而不倒”，歐洲出現主權債務危機，中國出現地方債務平台，其本質上都是道德風險氾濫的表現。某大型銀行一位高層管理者這樣告訴《中國經濟週刊》：“存款保險法規其實會讓銀行認為，業務擴張是最好的選擇，這樣才能夠實現自身利益的最大化。而風險問題由於存款保險制度的存在而使自身的責任大大降低。這容易形成"利益是自己的，風險是社會的"觀念。銀行所要提供的是相對較低的存款保險費率。”存款保險制度銀行按照規定參加存款保險，繳納保費，國家組建專門機構負責管理投保銀行繳納的保險費和其他渠道籌資，建立起存款保險基金；當某家銀行出現倒閉破產等危機事件時，存款保險機構按照規定標準及時向存款人予以賠付，並依法參與或者組織對這家銀行的清算，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種制度。